불공정 실시협약으로 인한 손해 보전 요구

주문

피신청인에게, 피신청인의 불법 농지전용 행위와 불합리한 실시협약으로 인한 신청인의 손해를 보전할 수 있도록 신청인이 제안한 조정안에 대해 검토할 것을 의견표명한다.

이유

1. 신청원인신청인은 2014. 7. 31. 피신청인과 '○○공항 대중골프장 조성사업’(이하 '이 민원 사업’이라 한다)에 대하여 실시협약(이하 '이 민원 실시협약’이라 한다)을 체결한 사업시행자로 피신청인은 이 민원 사업의 선행사업으로 2003. 3.부터 2008. 12.까지 '○○공항 완충녹지조성사업’(이하 '이 민원 선행사업’이라 한다)을 추진하였다. 그 과정에서 이 민원 선행사업 토지에 관한 농지전용협의 절차를 이행하고 그에 따른 농지보전부담금을 납부하였어야 함에도 이를 이행하지 아니한 채 이 민원 선행사업 토지의 지목이 '농지’에서 '잡종지’로 변경되었다. 신청인은 이러한 사실을 모른 채 이 민원 사업에 참여하였고, 이 민원 실시협약 체결 이후 15개월 뒤인 2015. 10.경 관계기관 3으로부터 이 민원 선행사업의 토지를 포함하여 농지전용협의를 이행하라는 통보를 받았다. 이 민원 선행사업 토지에 관한 농지전용협의는 피신청인이 이행할 사항이기에 피신청인에게 이 민원 선행사업 토지에 관한 농지전용협의와 해당 토지의 농지보전부담금 약 107억 원(이하 '이 민원 농지보전부담금’이라 한다)을 납부해달라고 요청하였으나, 피신청인은 이 민원 실시협약 제7조 제8항을 근거로 이 민원 농지보전부담금은 이 민원 사업의 사업시행자가 부담하여야 한다며 신청인에게 이 민원 농지보전부담금의 납부 의무를 전가하였다. 이로 인해 신청인은 이 민원 농지보전부담금을 부담하는 손해를 떠안게 되었을 뿐 아니라 피신청인과의 이 민원 농지보전부담금 납부 주체에 관한 분쟁으로 이 민원 사업의 운영 기간이 약 27개월 단축되는 손해를 입게 되었다. 이는 모두 피신청인의 불법 농지전용 행위와 피신청인이 납부 의무자임에도 불구하고 사업시행자에게 제세공과금을 전가하는 이 민원 실시협약의 불공정한 조항에 기인한 것이므로, ① 신청인이 입은 손해를 보전받을 수 있도록 도와 달라(2AA-2311-0905341), ② 아울러, 피신청인은 「지방세법 시행령」 제101조 제3항 제9호의 개정으로 인해 증액된 종합부동산세 약 48억 원과 토지재산세 약 1억5천만 원의 제세공과금 또한 이 민원 실시협약 제7조 제8항을 근거로 신청인에게 전가하려고 하고 있으니, 이를 시정해달라(2AA-2403-0230397).2. 피신청인 등의 주장가. 피신청인(한국공항공사)1) 신청인이 피신청인을 상대로 제기한 부당이득금 반환 청구 민사소송(이하 '이 민원 관련 민사소송’이라 한다)과 관계기관 1을 상대로 제기한 농지보전부담금 부과취소 행정소송(이하 '이 민원 관련 행정소송’이라 한다)에서 법원이 신청인의 청구를 모두 기각하였는바, 신청인의 요구는 수용하기 어렵다.2) 2000년 당시 구 항공법(각주:구 항공법(2002. 2. 4. 개정) 제96조 제1항: 국토교통부장관이 제95조제1항 및 제3항에 따라 실시계획을 수립하거나 승인한 경우에는 다음 각 호의 승인ㆍ허가ㆍ인가ㆍ결정ㆍ지연ㆍ면허ㆍ협의ㆍ동의 또는 심의 등을 받은 것으로 본다.(9.「농지법」제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의))(2016. 3. 29. 폐지)에 의거 공항개발사업 실시계획 승인을 득하면 「농지법」에 따른 농지전용협의를 이행한 것으로 봄에 따라 이 민원 선행사업의 실시계획 승인과 더불어 농지전용협의는 이행된 것으로 의제 처리되므로, 피신청인이 이 민원 선행사업 추진 당시에 불법으로 농지를 전용했다는 신청인의 주장은 수용할 수 없다.

나. 관계기관 1(농림축산식품부장관)이 민원 조사 과정에서 이 민원 선행사업 추진 과정에서의 불법 농지전용 행위가 확인됨에 따라 구체적인 사실관계를 파악하여 피신청인에 대한 형사고발 등의 조치가 불가피하다.

다. 관계기관 2(서울지방항공청장)관계기관 2는 이 민원 선행사업의 실시계획 승인권자로서 피신청인에게 관련 법규에 따라 사업 착수 전에 농지전용협의를 이행할 것을 실시계획 승인 조건으로 부과한 바 있는데, 피신청인이 이를 이행하지 않은 과실이 있다고 판단된다.

라. 관계기관 3(서울특별시 강서구청장)피신청인이 이 민원 선행사업 토지에 대하여 지목변경을 신청할 당시에 관계기관 2로부터 이 민원 선행사업에 대한 준공검사필증을 제출받았고, 이에 농지전용협의가 완료된 것으로 판단하여 지목변경을 하였다.

3. 사실관계가. 이 민원 사업은 ○○공항 외곽인 서울 강서구 오곡동 (지번 생략) 일원 및 부천시 고강동 (지번 생략) 일원 등 1,263,430.5㎡(약 382,187평)에 27홀 규모의 대중골프장, 대체 녹지 및 주민체육시설 등을 조성하는 사업으로, 피신청인이 사업시행자에게 사업부지를 제공하면 사업시행자인 신청인은 대중골프장을 설치한 뒤 약 20년간 골프장 시설을 운영하고, 운영 기간이 종료되는 대로 설치한 모든 시설물 및 각종 권리는 피신청인에게 무상으로 귀속되는 BOT 방식(Build-Operate-Transfer)으로 추진되었다.

나. 이 민원 선행사업 및 이 민원 사업의 개요는 다음과 같다.

다. 이 민원 실시협약의 주요 내용은 다음과 같다.

라. 이 민원 선행사업 토지의 지목변경 경위는 다음과 같다.1) 피신청인은 ○○공항 대중골프장 조성을 위해 2006. 8.경 관련 지자체와 공항개발기본계획에 대하여 협의를 진행하였는데, 당시 관계기관 3의 협의의견에 따라 「농지법」에 의한 농지전용협의를 완료한 후 사업을 시행하기로 하였다.2) 관계기관 2는 이 민원 선행사업의 실시계획 승인권자로서 위와 같은 관계기관 3의 의견을 반영하여 2007. 7. 5. 피신청인에게 사업 착수 전에 농지전용협의를 이행할 것을 승인 조건으로 부과하였다.3) 피신청인은 2008. 2. 20. 관계기관 2에게 이 민원 선행사업에 대한 준공검사를 신청하였는데, 관계기관 2는 위 실시계획 승인 조건에 따라 피신청인이 사업착수 전에 관계기관 3과의 농지전용협의를 이행하지 않았는데도 불구하고 2008. 2. 20. 피신청인에게 이 민원 선행사업에 대한 준공검사필증을 교부하였다.4) 피신청인은 이 민원 선행사업이 준공됨에 따라 2008. 12. 11. 관계기관 3에게 이 민원 선행사업의 토지 총 572필지 639,281㎡에 대하여 지목변경을 신청하였다.5) 관계기관 3은 위 지목변경이 신청된 토지들에 대한 현장조사결과 '위 토지들은 2008. 3. 4. 이 민원 선행사업이 완료되어 그 현황상 공항시설(완충녹지대)로 이용 중으로서 신청서의 기재대로 사용되고 있고, 토지형질변경 등의 공사가 준공되어 잡종지로 지목을 변경하는 것이 관계 법령에 저촉되지 않는다’라고 판단하여 2008. 12. 31. 이 민원 선행사업의 토지에 대한 지목변경을 완료하였다.

마. 한편, 우리 위원회의 조사과정에서 위 사실관계 '라’항의 관계기관 3의 지목변경 처리와 관련하여 관계기관 1은 '피신청인이 「농지법」에 따른 농지전용협의 절차를 이행하지 않았는데도 불구하고 이를 관계기관 3이 확인하지 않고 지목변경을 처리해준 것은 잘못’이라고 답변하였다.

바. 신청인이 이 민원 농지보전부담금을 납부한 경위는 다음과 같다.1) 신청인은 2015. 10. 2. 관계기관 2에게 이 민원 사업부지 중 그 지목이 전ㆍ답 등으로 되어 있어 형질변경 절차를 거쳐야 하는 토지(강서구 오쇠동 (지번 생략) 외 68필지 전ㆍ답ㆍ농지개량시설 109,750㎡)에 대하여 농지전용협의를 요청하였다.2) 관계기관 2는 관계기관 1로부터 해당 업무수행을 위임받은 관계기관 3에게 다시 협의를 요청하였는데, 관계기관 3은 2015. 10. 13. 신청인 및 관계기관 2에게 “금번 농지전용협의요청서에서 누락된 강서구 오곡동 일대 ○○공항 외곽담장 주변의 현 잡종지는 2008. 12. 31. 지목변경 이전까지 한국공항공사에서 주변 농업인에게 임대하여 농업경영에 이용된 농지였으나, 농지법 제34조에 의한 농지전용 허가(협의)없이 지목변경 되었으며 현재까지 휴경지로 이용되고 있는 농지이므로 본 농지전용 협의대상에 포함되어야 할 것인바, 구비서류 등을 붙여 재협의하여 주시기 바랍니다.”라고 보완을 요청하였다.3) 관계기관 3의 위 보완 요청에 따라 신청인은 2015. 10. 15. 피신청인에게 이 민원 선행사업 토지에 대한 농지전용협의 절차 이행 및 농지보전부담금 납부를 요청하였고, 피신청인은 2015. 10. 28. 신청인의 요청에 대해 '인ㆍ허가 및 행정절차는 정해진 기간 내에 사업시행자의 부담으로 이행하여야 한다’라고 답변하였다.4) 신청인은 재차 이 민원 선행사업 토지에 관한 농지보전부담금은 이 민원 선행사업에 관련된 것으로 피신청인이 부담해야 할 부분이라고 주장하였으나, 피신청인은 2015. 12. 2. 신청인에게 '법률자문과 관계기관과의 협의 결과 이 민원 선행사업 토지에 관한 농지전용협의와 그에 따른 농지보전부담금은 이 민원 사업의 주체인 신청인이 처리해야 할 사항이다’라고 답변하였다.5) 신청인은 이 민원 선행사업 토지에 관한 농지전용협의 및 농지보전부담금 납부는 신청인이 우선 이행하되 최종적 부담의 주체가 누구인지는 법원의 판단에 따라 해결하기로 하고, 2016. 2. 29. 피신청인에게 이러한 의견을 전달하였다.6) 신청인은 2016. 2. 19. 관계기관 2에게 이 민원 선행사업 토지를 포함하는 것으로 보완한 농지전용협의요청서 및 농지보전부담금 조달계획(납부 협약서)을 첨부하여 검토를 요청하였고, 관계기관 2는 2016. 3.경 관계기관 3에게 농지전용협의를 요청하였다.7) 관계기관 3은 2016. 5. 12. 신청인에게 이 민원 농지보전부담금 10,728,430,650원을 포함한 이 민원 사업부지에 관한 농지보전부담금 16,738,862,670원을 부과하기로 결정하였고, 신청인은 2016. 7. 20. 위 농지보전부담금을 납부하였다.

사. 신청인은 이 민원 신청 경위와 관련하여 다음과 같이 주장한다.1) 신청인은 이 민원 사업 참여를 위해 2013. 12. 26. 피신청인이 주최한 사업설명회에 참석하였고, 2014. 1. 22. 피신청인으로부터 이 민원 사업 부지의 토지조서를 제공받았다.2) 이후 신청인이 피신청인으로부터 제공받은 토지조서에는 피신청인이 이 민원 선행사업을 진행하면서 이 민원 농지보전부담금을 납부하지 않은 이 민원 선행사업 부지 361개의 필지가 포함되어 있었고, 그 지목은 '잡(잡종지)’로 기재되어 있었다. 당시 신청인이 피신청인으로부터 제공받은 토지조서 총 16면 중 강서구 오곡동 (지번 생략)가 기재된 4면의 내용은 다음과 같다.3) 신청인은 위 토지조서 상의 지번으로 토지등기부등본을 전부 발급하여 피신청인으로부터 제공받은 토지조서와 토지등기부등본을 비교ㆍ대조하여 토지조서 상의 지목과 토지등기부등본 상의 지목 및 면적의 일치 여부를 확인하였다. 신청인이 우리 위원회에 제출한 토지조서와 토지등기부등본 상의 지목 비교 자료는 다음과 같다.4) 피신청인이 이 민원 사업의 모집공고 당시 공개한 사업설명서 등 모든 자료에는 이 민원 사업의 토지가 '잡종지’로 기재되어 있었고, 신청인은 피신청인이 이 민원 선행사업 진행 당시에 관계기관 3과의 농지전용협의 없이 지목을 변경한 사실을 알 수 없었으며, 피신청인과 이 민원 실시협약을 체결한 지 약 15개월 이후인 2015. 10. 13.에서야 관계기관 3으로부터 피신청인이 불법으로 전용한 농지도 신청인이 추진하는 이 민원 사업의 농지전용협의 대상에 포함되어야 한다는 사실을 통보받아 알게 되었다.5) 신청인과 피신청인 사이에 이 민원 농지보전부담금 납부 주체에 관한 분쟁뿐 아니라 멸종위기종(맹꽁이, 금개구리 등)의 포획ㆍ이주 지연, 피신청인의 군관사 이전 지연, 건설폐기물 업체의 명도지연과 환경단체의 공사 반대 시위 및 방해 등으로 인해 신청인은 당초에 예정하였던 사업비보다 약 214억 원을 추가로 투입하여 당초 개장 예정 목표일인 2017. 8. 1.보다 27개월이 지연된 2019. 10. 24.에서야 골프장을 개장할 수 있었다. 신청인이 우리 위원회에 제출한 추가 투입비 214억 원의 내역은 다음과 같다.6) 2022. 11.경 골프장 운영의 관계법령인 「체육시설의 설치이용에 관한 법률」(이하 '체육시설법’이라 한다) 제10조의2 및 같은 법 시행령 제7조의2 및 부칙 제3조에 따라 골프장 분류체계가 기존의 회원제, 대중제에서 회원제, 비회원제, 대중형 골프장으로 세분화되었고, 이 민원 사업의 골프장은 비회원제 골프장으로 자동 전환되었다. 신청인이 우리 위원회에 제출한 체육시설법 개정에 따른 골프장업 분류체계 현황은 다음과 같다.7) 「지방세법 시행령」 제101조 제3항 제9호의 개정(2023. 5. 30. 시행)으로 피신청인이 골프장 부지로 제공하고 있는 토지가 '별도합산과세’ 토지에서 '종합합산과세’ 토지로 변경되었다. 신청인이 우리 위원회에 제출한 골프장업 분류에 따른 과세 기준은 다음과 같다.8) 신청인은 골프장 운영상의 어려움을 해결하기 위해 피신청인에게 이 민원 실시협약 제18조 제7항 및 제85조 제5항에 따른 실시협약 개정을 요청하였으나, 피신청인은 신청인에게 골프장 운영체제를 '비회원제 골프장’에서 '대중형 골프장’으로 우선 전환하고 운영하면서 손해가 발생할 경우에 실시협약 개정 협의를 진행할 수 있다고 하였다.9) 신청인이 피신청인의 요구를 수용하지 않고 비회원제 골프장으로 계속 유지함에 따라 피신청인은 신청인의 비회원제 골프장 운영으로 인한 토지보유세 등 제세공과금이 4,991,793,918원(이하 '이 민원 증액 제세공과금’이라 한다) 증액되었다며 이 민원 실시협약 제7조 제8항을 근거로 신청인에게 이 민원 증액 제세공과금의 납부를 요구하고 있다.

아. 이 민원 관련 행정소송 및 민사소송 경과는 다음과 같다.1) 신청인은 2016. 8. 12. 관계기관 1을 상대로 이 민원 농지보전부담금 부과처분 취소 등을 구하는 이 민원 관련 행정소송을 제기하였으나, 대법원은 신청인의 청구를 기각하였다.2) 신청인은 관계기관 1을 상대로 한 행정소송에서 패소하자, 피신청인을 상대로 '피신청인의 귀책사유로 인하여 신청인의 사업 추진이 당초 예정된 기간보다 약 27개월 가량 지연되었고, 이에 따라 피신청인은 이 민원 실시협약 제18조 제7항 제1호에 따라 사업기간 또는 토지사용료를 조정했어야 하나, 피신청인이 이를 거절함으로써 신청인이 손해를 입게 되었으니 배상해달라’는 취지의 민사소송을 제기하였으나, 1심, 2심, 3심 모두 패소하였다.3) 위 민사소송과 더불어 신청인은 피신청인을 상대로 '피신청인이 이 민원 농지보전부담금의 납부를 면하는 이익을 얻었고, 그로 인해 신청인이 손해를 입었으니 배상해달라’는 취지의 민사소송을 제기하였으나, 1심, 2심, 3심 모두 패소하였다.

자. 한편, 신청인이 피신청인을 상대로 제기한 민사소송 진행 과정에서 서울남부지방법원은 관계기관 2에게 '이 민원 선행사업의 실시계획 승인을 하기 전ㆍ후로 피신청인으로부터 그 사업부지에 관한 농지법상의 농지전용협의ㆍ허가를 위한 관계 행정청과의 협의 요청을 받은 사실이 있는지 여부’에 대하여 질의하였고, 관계기관 2는 '피신청인으로부터 농지전용협의ㆍ허가를 위한 협의 요청을 받은 사실이 없다’라고 답변하였다.

차. 이 민원 관련 행정소송 및 민사소송의 판결문에 따르면, 피신청인이 이 민원 선행사업 실시계획 승인 당시 관계기관 2가 부과한 농지전용협의 절차 이행 조건을 이행하지 않은 사실이 확인된다. 해당 판결문에 기재된 내용은 다음과 같다.

카. 이 민원 관련 행정소송에서 이 민원 농지보전부담금의 부담 주체에 대하여 법원은 “불완전한 정보를 기초로 실시협약을 체결하였다면, 그로 인한 위험을 실시협약의 당사자인 사업시행자와 주무관청 중 누가 부담할 것인지의 문제로 해결하는 것이 타당하다”라고 판시(서울고등법원 2019. 10. 18. 선고 2018누71092 판결)하였다.

타. 한편, 이 민원 관련 민사소송에서는 '이 민원 농지보전부담금은 이 민원 실시협약 제7조에 따라 신청인이 부담하여야 한다’는 취지로 판시하였다.

파. 우리 위원회는 신청인, 피신청인 업무수행자가 참석한 회의를 총 3차례(2024. 1. 30. / 2024. 2. 28. / 2024. 4. 2.) 진행하였으며, 그 중 2024. 4. 2. 회의에서 피신청인에게 신청인의 조정안을 제시하였는데, 피신청인은 신청인의 조정안은 수용하기 어렵다고 답변하였다. 신청인이 피신청인에게 제안한 조정안은 다음과 같다.

하. 우리 위원회의 담당 조사관이 신청인으로부터 제출받은 공공기관의 불공정한 계약 관련 사례는 다음과 같다.1) 한국철도시설공단의 거래상 지위 남용 행위에 대한 건(출처: 신청인 제출자료)2) 인천국제공항공사의 거래상 지위 남용 행위에 대한 건(출처: 신청인 제출자료)거. 신청인이 우리 위원회에 제출한 이 민원 사업의 사업설명서에 따르면, '피신청인은 실시협약예정자가 피신청인이 제시하는 기본 요구조건을 충족시키지 못하는 것으로 판단되는 경우에는 실시협약예정자의 지위를 취소할 수 있다고 되어 있는 것’으로 확인된다. 이 민원 사업의 사업설명서에 기재된 해당 내용은 다음과 같다.

4. 판단가. 관계법령 등<별지>와 같다.

나. 판단내용1) 피신청인의 불법 농지전용 행위와 이 민원 실시협약의 불공정한 조항으로 인해 신청인이 입은 손해를 보전받을 수 있도록 도와 달라는 신청에 대해 살펴보면,가) 신청인이 피신청인을 상대로 제기한 이 민원 관련 민사소송에서 법원은

① 이 민원 선행사업의 농지전용은 2008. 2. 이 민원 선행사업이 완료되기 전에 이루어진 것이고, 피신청인은 그로부터 5년이 경과한 2013. 12. 20. 이 민원 선행사업의 사업자 모집공고를 실시하고 2014. 7. 31. 신청인과 이 민원 실시협약을 체결한 점, ② 이 민원 실시협약 제7조에서 사업시행자는 이 민원 실시협약에 달리 규정한 경우를 제외하고는 자신의 위험과 비용으로 이 민원 사업을 수행하여야 하고, 이 민원 사업과 관련된 사업계획은 공항개발사업 실시계획승인 또는 각종 인ㆍ허가 등의 과정에서 변경될 수 있고 사업시행자는 이를 이유로 피신청인에 대하여 이의제기나 손해배상 청구 등을 할 수 없으며, 사업시행자의 책임 하에 시설제안, 설계 및 공사, 자본투입 등을 시행하여야 하고, 향후 공항운영계획 등으로 영업에 지장이 있을 경우에도 사업시행자는 이를 이유로 이의제기 및 손해배상을 청구할 수 없다고 정하고 있는 등 이 민원 사업을 시행하는 과정에서 발생하는 위험과 비용은 사업시행자인 신청인이 부담하는 것으로 정하고 있는 점, ③ 이에 따르면 신청인은 이 민원 사업부지가 등기부등본에 표시된 지목과 다르더라도 그 위험은 신청인이 부담하여야 하는 것으로서 이를 이유로 피신청인에게 손해배상을 청구할 수 없는 점, ④ 이 민원 농지보전부담금은 피신청인이 과거에 행한 농지전용 행위에 대하여 부과된 것이 아니라 신청인이 이 민원 사업을 위하여 이 민원 사업 토지를 농지 외의 용도로 사용하기 위한 농지전용협의 절차를 거쳐 부과된 것인 점 등에 비추어 보면, 피신청인이 이 민원 선행사업을 진행하면서 농지전용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하였다고 하더라도 그러한 행위가 신청인에 대한 불법행위가 된다거나 그 농지전용 행위와 신청인의 이 민원 농지보전부담금 납부로 인한 손해 사이에 상당한 인과관계가 있다고 보기 어려운 점 등을 이유로 신청인의 청구를 기각하였는바, 법원의 확정 판결에 따라 신청인의 요구를 수용하기 곤란하다는 피신청인의 주장은 위법ㆍ부당하다고 보기는 어렵다.나) 다만, 이 민원 관련 민사소송에서 법원이 신청인의 청구를 기각한 주된 이유는 이 민원 실시협약에 기인한 것인데, 이러한 실시협약 조항이 불합리한 거래조건인지에 대하여 앞서 살펴본 공정거래위원회의 사례 등에 비추어 보면, ① 피신청인은 「한국공항공사법」에 따라 공항의 관리ㆍ운영 및 이에 필요한 주변 지역의 개발사업을 하는 사업자로서, ○○공항의 개발 및 운영 사업에 있어 독점적 지위를 점하고 있으며 이 민원 사업과 관련하여 우월적 지위에 있는 점, ② 이 민원 사업은 신청인이 투자하여 부지조성 및 시설물 등을 건설한 후 토지사용기간 동안 운영하다가 기간 종료 시 신청인이 설치한 모든 시설물 및 각종 권리가 피신청인에게 귀속되는 BOT 방식인바, 이 민원 사업의 운영기간 동안 계속적인 거래관계가 인정되고, 신청인은 피신청인과의 거래관계 유지를 위하여 피신청인의 요구 또는 제시조건을 거절하기가 사실상 어려운 입장에 있는 것으로 보이는 점, ③ 「민법」 제750조는 고의 또는 과실로 인한 위법행위로 타인에게 손해를 가한 경우 그 손해를 배상하여야 한다고 규정하고 있는데, 이 민원 실시협약 제7조 제3항, 제6항, 제11항은 당사자의 귀책사유 유무를 불문하고, 거래상대방인 사업시행자에게 일체의 이의제기ㆍ손해배상 청구를 금지하는 거래조건은 정상적인 거래관행을 벗어난 불합리한 조항으로 보이는 점, ④ 뿐만 아니라, 이 민원 실시협약 제7조 제8항과 같이 피신청인이 원칙적으로 부담하여야 하는 제세공과금 및 부담금을 거래상대방으로 하여금 부담하도록 하는 거래조건 또한 불합리해 보이는 점 등을 종합해 볼 때, 이 민원 실시협약은 신청인에게 있어 불합리한 거래조건이라고 판단된다.다) 더구나, ① 피신청인은 이 민원 선행사업의 실시계획 승인조건에 따라 사업 시행 전에 「농지법」에 따른 농지전용협의 절차를 이행하였어야 하나, 이를 이행하지 않은 과실이 명백해 보이는 점, ② 이 민원 조사 과정에서 관계기관 1과 관계기관 2도 피신청인의 불법 농지전용 과실을 인정하고 있는 점, ③ 신청인이 이 민원 사업의 사업설명회 당시 피신청인으로부터 제공받은 이 민원 사업의 토지조서에 이 민원 사업의 토지 지목은 '잡종지’로 기재되어 있어 이를 신뢰하고 이 민원 사업에 참여한 신청인에게 과실이 없어 보이고, 피신청인도 이 민원 농지보전부담금이 부과될 것이라는 것을 예상하지 못했던 것으로 보이는 점, ④ 이 민원 관련 행정소송에서 법원은 “불완전한 정보를 기초로 실시협약을 체결하였다면, 그로 인한 위험을 실시협약의 당사자인 사업시행자와 주무관청 중 누가 부담할 것인지의 문제로 해결하는 것이 타당하다.”라고 판시하였는바, 이 민원 농지보전부담금의 부담주체가 신청인이라고 판단하지 않은 점 등을 종합해 볼 때, 신청인이 이 민원 농지보전부담금을 모두 부담하는 것은 너무 가혹해 보이므로 피신청인은 신청인이 입은 손해를 만회할 수 있도록 이 민원 사업의 운영기간 연장 등의 기회를 부여하는 것이 바람직하다고 판단된다.2) 다음으로, 피신청인이 이 민원 증액 제세공과금을 이 민원 실시협약 제7조 제8항을 근거로 신청인에게 전가하는 것은 부당하니 이를 시정해달라는 신청에 대해 살펴보면, 이 민원 실시협약 제11조 제1항에 따르면, “공항공사는 사업부지의 보유에 따른 비용 및 제세공과금을 부담한다”라고 되어 있음에도 불구하고, 이 민원 실시협약 제7조 제8항을 근거로 이 민원 실시협약 제11조에 따라 피신청인이 부담하기로 한 사업부지 보유에 관한 제세공과금을 신청인에게 전가하는 행위는 불합리해 보이는바, 이 민원 증액 제세공과금은 피신청인이 부담하는 것이 타당하다고 판단된다.3) 한편, 이 민원 사업의 본래의 목적은 다수의 국민이 과도한 요금 인상 우려 없이 골프를 즐길 수 있도록 대중골프장을 운영하기 위한 것인데, 이 민원 증액 제세공과금은 신청인이 '비회원제 골프장’으로 골프장업을 계속 유지함에 따라 발생한 것이므로 신청인은 피신청인의 제세공과금 부담 경감과 이 민원 사업의 목적에 맞게 '대중형 골프장’으로 골프장업을 전환하는 것이 바람직해 보이는바, 신청인이 피신청인에게 제안한 이 민원의 조정안과 같이 이 민원 사업의 골프장업 운영체제를 대중형 골프장으로 우선 전환하고, 이에 따른 그린피 상한의 제약 등으로 인한 신청인의 손실이 최소화될 수 있도록 이 민원 실시협약 제85조 제5항에 따라 피신청인과 신청인은 이 민원 사업의 운영기간 연장에 대해 협의하는 것이 이 민원의 합리적인 해결 방안이라고 판단된다.

5. 결론그러므로 피신청인의 불법 농지전용 행위와 이 민원 실시협약의 불공정한 조항으로 인해 신청인이 입은 손해를 보전해달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

별지

<별지> 관계법령 등

1. 「민법」제750조(불법행위의 내용) 고의 또는 과실로 인한 위법행위로 타인에게 손해를 가한 자는 그 손해를 배상할 책임이 있다.

2. 「농지법」제34조(농지전용허가ㆍ협의)

①농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다. 이하 같다)를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.

1. 삭제

2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항 제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우

3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우

4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우

5. 삭제

② 주무부장관이나 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다.

1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역에 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역을 지정하거나 같은 법에 따른 도시지역에 도시ㆍ군계획시설을 결정할 때에 해당 지역 예정지 또는 시설 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우. 다만, 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역을 다른 지역으로 변경하거나 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역에 도시ㆍ군계획시설을 결정하는 경우는 제외한다.1의

2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 계획관리지역에 지구단위계획구역을 지정할 때에 해당 구역 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우

2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역의 녹지지역 및 개발제한구역의 농지에 대하여 같은 법 제56조에 따라 개발행위를 허가하거나 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지의 형질변경허가를 하는 경우제38조(농지보전부담금)

① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 농지의 보전ㆍ관리 및 조성을 위한 부담금(이하 “농지보전부담금”이라 한다)을 농지관리기금을 운용ㆍ관리하는 자에게 내야 한다.

1. 제34조 제1항에 따라 농지전용허가를 받는 자

2. 제34조 제2항 제1호에 따라 농지전용협의를 거친 지역 예정지 또는 시설 예정지에 있는 농지(같은 호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 포함한다)를 전용하려는 자2의

2. 제34조 제2항 제1호의2에 따라 농지전용에 관한 협의를 거친 구역 예정지에 있는 농지를 전용하려는 자

3. 제34조 제2항 제2호에 따라 농지전용협의를 거친 농지를 전용하려는 자

4. 삭제

5. 제35조나 제43조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하려는 자

② ~ ③ (생략)

④ 농지를 전용하려는 자는 제1항 또는 제2항에 따른 농지보전부담금의 전부 또는 일부를 농지전용허가ㆍ농지전용신고(다른 법률에 따라 농지전용허가 또는 농지전용신고가 의제되는 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 포함한다) 전까지 납부하여야 한다.

⑤ ~ ⑮ (생략)제58조(벌칙)

① 농업진흥지역의 농지를 제34조 제1항에 따른 농지전용허가를 받지 아니하고 전용하거나 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 농지전용허가를 받은 자는 5년 이하의 징역 또는 해당 토지의 개별공시지가에 따른 토지가액에 해당하는 금액 이하의 벌금에 처한다.

② 농업진흥지역 밖의 농지를 제34조 제1항에 따른 농지전용허가를 받지 아니하고 전용하거나 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 농지전용허가를 받은 자는 3년 이하의 징역 또는 해당 토지가액의 100분의 50에 해당하는 금액 이하의 벌금에 처한다.

③ 제1항 및 제2항의 징역형과 벌금형은 병과(倂科)할 수 있다.

3. 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」제45조(불공정거래행위의 금지)

① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 해칠 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 하도록 하여서는 아니 된다.

1. ~ 5. (생략)

6. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위

7. ~ 9. (생략)

10. 그 밖의 행위로서 공정한 거래를 해칠 우려가 있는 행위

② ~ ⑥ (생략)4.「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」제10조의2(골프장업의 세부 종류)

① 골프장업의 세부 종류는 다음 각 호와 같다.

1. 회원제 골프장업: 회원을 모집하여 경영하는 골프장업

2. 비회원제 골프장업: 회원을 모집하지 아니하고 경영하는 골프장업

② ~ ③ (생략)5.「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령」제7조의2(대중형 골프장의 지정 요건 및 기간 등)

① 문화체육관광부장관은 다음 각 호의 요건을 충족하는 비회원게 골프장을 법 제10조의2 제2항에 따른 대중형 골프장(이하 “대중형골프장”이라 한다)으로 지정할 수 있다.

1. 다음 각 목의 평균금액 및 과세금액의 차이를 고려하여 문화체육부관광부장관이 매년 정하여 고시하는 금액보다 낮은 금액의 코스 이용료를 책정할 것가. 회원게 골프장의 비회원대상 코스 이용료의 직전년도 평균금액나. 회원제 골프장과 대중형골프장 간 과세금액의 차이

2. 「약관의 규제에 관한 법률」제19조의3에 따른 표준약관 중 골프장 이용에 관한 표준약관을 사용할 것

② 제1항 제1호 가목에 따른 금액은 수도권(「수도권정비계획법」제2조 제1호에 따른 수도권을 말한다)의 성수기(5월 및 10월을 말한다)를 기준으로 산정하며, 매년 물가상승률을 고려해야 한다.

③ 제1항에 따른 대중형골프장의 지정기간은 3년으로 한다.

④ (생략)제7조의3(대중형골프장 지정절차 등)

① 법 제10조의2 제2항에 따라 대중형골프장의 지정을 받으려는 비회원제 골프장업자는 문화체육관광부령으로 정하는 지정신청서에 골프장 이용약관 등 문화체육관광부령으로 정하는 서류를 첨부하여 문화체육관광부장관에게 제출해야 한다.

② 문화체육관광부장관은 제1항에 따라 지정신청서를 제출받은 경우에는 지정 여부를 결정하고 그 결과를 신청서를 제출받은 날부터 30일 이내에 신청인에게 알려야 한다.<부칙> 제2조(대중형 골프장의 지정 요건에 관한 특례) 이 영 시행 이후 제7조의2 제1항 제1호의 개정규정에 따라 문화체육관광부장관이 최초로 고시하는 금액을 산정함에 있어서 같은 호 나목의 개정규정 중 “대중형골프장”은 “대중골프장”으로 본다.<부칙> 제3조(대중골프장업에 관한 경과조치)

① 이 영 시행 전에 법 제12조에 따라 종전의 제7조 제1항 제2호에 따른 대중체육시설업 중 대중골프장업의 사업계획 승인을 받았거나 승인을 신청한 경우에는 법 제12조에 따라 법 제10조의2 제1항 제2호에 따른 비회원제 골프장업의 사업계획 승인을 받았거나 승인을 신청한 것으로 본다.

② 이 영 시행 전에 법 제19조에 따라 종전의 제7조 제1항 제2호에 따른 대중체육시설업 중 대중골프장업의 등록을 했거나 등록을 신청한 경우에는 법 제19조에 따라 법 제10조의2 제1항 제2호에 따른 비회원제 골프장업의 등록을 했거나 등록을 신청한 것으로 본다.

6. 「지방세법 시행령」제101조(별도합산과세대상 토지의 범위)

③ 법 제106조 제1항 제2호 나목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.

1. ~ 8. (생략)

9. 경기 및 스포츠업을 경영하기 위하여 「부가가치세법」 제8조에 따라 사업자등록을 한 자의 사업에 이용되고 있는 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령」 제2조에 따른 체육시설용 토지(골프장의 경우에는 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제10조의2제2항에 따른 대중형 골프장용 토지로 한정한다)로서 사실상 운동시설에 이용되고 있는 토지

10. ~ 17. (생략)