감사원 심사결정

법인이 임대주택을 건설할 목적으로 토지거래 허가지역 내 토지를 유효하게 취득하고, 취득한 후 유예기간(4년) 안에 법인의 고유업무에 직접 사용하지 못한 데에「정당한 사유」가 있는지 여부

사건번호 감심2001-49 · 결정 2001.05.08 · 세목 취득세 · 기관 감사원 · 출처 지방세법령정보시스템

지방세법령정보시스템 원문

결정요지

주문

처분청은 1999. 6. 8.자로 청구인에게 한 취득세 등 합계 310,993,510원의 부과처분을 취소하여야 한다.

이유

1. 원처분의 요지

처분청은, 청구인이 임대주택을 건설할 목적으로 1994. 9. 13.부터 1995. 3. 15.사이에 토지거래 허가구역인 ㅇㅇ도 원주시 ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리 산 36-1 외 5필지 임야 13,362.37㎡와 전 1,683㎡ 합계 15,045㎡(이하「이 사건 토지」라 한다)를 취득하고 그 취득일부터 유예기간(4년) 안에 고유업무에 직접 사용하지 아니한 데 대하여, 이를 법인의 비업무용 토지에 해당된다고 보아 과세표준액 1,819,228,000원에 구 지방세법(1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제112조 제2항의 중과세율(같은 조 제1항의 표준세율인 1,000분의 20의 100분의 750)을 적용하여 산출한 세액에서 이미 납부한 세액을 뺀 취득세 284,879,560원, 농어촌특별세 26,113,950원 합계 310,993,510원(가산세 포함)을 1999. 6. 8.자로 청구인에게 부과, 고지하는 처분(이하「이 사건 부과처분」이라 한다)을 하였다.

2. 청구의 취지와 이유

가. 청구 취지

이 사건 부과처분을 취소하게 하여 달라는 취지의 청구

나. 청구 이유

청구인은 국토이용관리법상 토지거래 허가지역인 이 사건 토지의 취득이 완료되지 아니하여 소유권에 관한 쟁송 중에 있으며 한편 이 사건 토지를 취득(1994. 9. 13. ~ 1995. 3. 15.)한 후 1994. 12. 5. 처분청에 주택사업 사전결정신청서를 제출하였으나, 처분청으로부터 국토이용 계획변경 절차에 관한 구비서류 첨부 등 미비사항 보완 통보를 받고 이를 준비하던 중 1995. 1. 1. ㅇㅇ군이 ㅇㅇ시로 통합되자 처분청(ㅇㅇ시장)은 95 통합 ㅇㅇ시 도시기본계획 수립시까지 국토이용 계획변경을 수반하는 사업승인을 불허한다는 방침에 따라 1995. 3. 11. 청구인에게 주택건설 사업승인을 불허함으로써 지금까지 당초 목적사업인 주택건설 사업을 추진하지 못한 것으로 유예기간 안에 고유업무에 사용하지 못한 정당한 사유가 있다고 할 것이므로 비업무용 토지로 본 이 사건 부과처분은 취소되어야 한다고 주장한다.

3. 우리 원의 판단

가. 다툼

나. 인정 사실

이 사건 일건 기록에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

(1) 청구인은 1983. 3. 16. 서울특별시 ㅇㅇ구 ㅇㅇ동 3가 2-7를 본점 소재지로 하고, 주택 및 상가 건설업 등을 목적사업으로 하여 설립된 법인이다.

(2) 1994. 9. 13. 청구인은 아파트를 건설하여 분양하기 위하여 원주시 ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리 산 36-1 임야 6,425㎡를 청구 외 ㈜ㅇㅇㅇ으로부터 매수하는 계약을 체결하는 등 [별표] 기재 부동산 취득목록과 같이 이 사건 토지를 취득(마지막 계약일: 1994. 12. 1., 마지막 잔금지급일: 1995. 3. 15.)하였다[매매계약서의 내용 중 당사자가 이 사건 토지에 대하여 토지거래허가를 얻지 못하였을 때에는 거래계약을 무효로 하고 계약금은 반환한다는 약정이 포함되어 있다).

(3) 1994. 12. 5. 청구인은 이 사건 토지상에 임대아파트(지역: 준농림지역, 세대수: 926세대, 대지면적: 28,891.86㎡, 용적률: 248.62%, 건폐율: 21.54%)를 건설하기 위하여 주택건설촉진법 제32조의4 제1항의 규정에 의하여 ㅇㅇ군수(당초 처분청)에게 주택사업 사전결정신청을 하였고, 이에 대하여 처분청은 같은 달 9. 청구인에게 건축법 제2조의 규정에 의한 대지의 범위를 증명할 수 있는 서류 등을 보완하도록 통보하였다.

(4) 1995. 1. 1. ㅇㅇ군이 ㅇㅇ시로 통합되자, 청구인은 1995. 1. 16. 위 신청서를 취하하고(같은 달 17. 취하원 수리), 같은 달 24. 처분청(ㅇㅇ시장)에 다시 주택건설 사업계획 사전결정신청서를 제출하였으며, 이에 대하여 처분청은 1995. 1. 25. 청구인에게 건설부 주관 58510-23510(1994. 8. 10.)호에 의하여 국토이용관리법상 용도지역이 준농림지역인 경우에는 준도시지역의 취락지구 지정에 따른 용도지역지구 변경 구비서류 등을 보완하도록 통보하였다.(보완기일 1995. 2. 28.)

(5) 1995. 2. 28. 청구인은 처분청이 1995. 1. 25.자 보완 요구한 이 사건 토지상에 신청한 사전결정 신청서류 중 미비서류를 보완하여 처분청에 제출하였고, 이에 대하여 처분청은 1995. 3. 2. 청구인에게 주택건설 사업계획 사전결정 신청에 대하여는 관계부서와 사전협의 중에 있으며, 검토결과 후 보완사항이 있을 시는 협의가 완료된 후 일괄 통보한다는 내용의 중간통보를 하였다.

(6) 1995. 3. 8. 원주농지개량조합장은, 청구인의 아파트부지 조성을 위한 진입도로 목적으로 원주시 ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리 1209-2 구거 24㎡ 외 1필지를 일시 사용하고자 신청한 건에 대하여(1995. 3. 7.), 본 시설물에 대한 철거 또는 이설 요청시 즉시 이행하기로 동의하는 것을 조건으로 하여 청구인에게 농지개량시설부지(용수로) 사용동의를 하였다.

(7) 1995. 3. 11. 처분청은 청구인의 주택건설 사업계획 사전결정 신청에 대하여1995. 3. 6.자 국토이용계획 변경예고 공고에 따라 청구인에게 공동주택건설을 위한 국토이용 계획변경 결정을 수시로 할 경우 지역여건 등 장기개발계획 입안시 계획수립이 지난하다는 등을 이유로 사전결정 불승인 통지를 하였다.

(8) 1995. 3. 31. 청구인이 원주시 ㅇㅇ읍장에게 상수도 수급신청을 하자, 같은 해 4. 11. 원주시 ㅇㅇ읍장은 청구인이 사업 예정지까지 관경을 확장·부설하는 조건이면 상수도 공급이 가능할 것으로 판단되나, 도시기본계획 수립결정 시 공동주택 건축이 가능한 지역으로 결정된 후 다시 협의하여야 한다는 내용의 회신을 하였다.

(9) 1995. 5. 12. 청구인은 이 사건 토지 상에 아파트를 건설할 수 있도록 국토이용계획 변경신청 전 사전검토를 원주시장에게 건의하였고, 처분청은 1995. 5. 18. 청구인에게 청구인의 국토이용계획 변경신청 전 사전검토 건의(1995. 5. 12.)에 대하여 95통합원주시 도시기본계획 수립 이전에는 도시기본 계획구역 내 및 인근지역에서의 산발적인 국토이용계획 변경, 입안을 통제하고 있다는 내용의 통보를 하였다.

(10) 1995. 9. 12. 청구인은 1995. 3. 11.자 처분청의 주택건설 사전결정 불승인 통지에 대하여, 갈수기의 수량부족으로 인하여 지역 주민들이 민원을 일으키는 일이 없도록 하기 위하여 ㅇㅇ중학교 앞 급수관(본관 Ф200mm)에서 상수도관을 분기하여 사업예정지까지 상수도를 인입토록 함으로써 유휴 급수량을 최대한 활용토록 하겠으며, 도로, 상·하수도, 학교 등 도시기반시설 확보를 위하여 관계 부서와 합의하고 있다는 내용의 주택건설 사업계획 사전결정 재신청을 하였고,

처분청은 1995. 10. 18. 청구인의 주택건설 사업계획 사전결정 재신청에 대하여 공동주택건설을 위한 국토이용계획 변경결정을 수시로 하였을 때에는 지역여건 등 장기개발계획 입안 시 계획수립이 지난하며, 갈수기 때 수량부족으로 인한 인근 주민의 민원 야기와 도시기반시설(도로, 상·하수도, 교통, 학교 등) 미비로 인한 제반생활 민원이 예상되므로, 통합시 도시기본계획 수립시까지는 국토이용 계획변경은 불가하다는 취지의 사전결정신청 반려통지를 하였다.

(11) 1995. 12. 28. 청구인은 처분청에 다시 주택건설사업(지역 : 준농림지역, 세대수 : 734세대, 대지 면적 35,489㎡, 용적율 : 149.521%, 건폐율 : 15.737%)에 대한 사전결정을 신청하였고, 처분청은 1996. 1. 5. 청구인의 주택건설 사업계획 사전결정신청(지하1층, 지상12층, 10동 734세대 규모)에 대하여, 공동주택건설을 위한 국토이용 계획변경결정을 수시로 하였을 시 지역여건 등 장기개발계획 입안 시 계획수립이 지난하며, 갈수기 때 수량부족으로 인한 인근 주민의 민원야기와 도시기반시설(도로, 상·하수도, 교통, 학교 등) 미비로 인한 제반생활 민원이 예상되므로, 통합시 도시기본계획 수립시까지는 국토이용계획변경은 불가하다는 취지의 사전결정신청 반려통지를 하였다.

(12) 1997. 12. 10. 처분청은 이 사건 토지를 건설교통부장관의 인가를 받아 공업용지로 도시기본계획을 수립하였다. 같은 달 17. ㅇㅇ도지사는 처분청에 처분청의 위 도시기본계획에 대하여 수정·보완하여 최종 도시기본계획을 작성하여 사전검토를 받은 후 일반인에게 공람시키도록 지시하였다.

(13) 1998. 1. 24. 건설교통부장관은 이 사건 토지에 대한 토지거래 허가구역 지정을 해제하였고(효력 발생일 1998. 1. 31., 건설교통부 공고 제1998-24호) ㅇㅇ시장은 1998. 5. 19. 2016년 원주도시기본계획 승인에 따른 공람 공고를 하였다(이 사건 토지는 공업용지로 되었다).

(14) 1998. 11. 24. 처분청은 ㅇㅇ도지사에게 준농림지역인 이 사건 토지를 도시지역으로 변경하도록 국토이용 계획변경 입안(결정)을 요청하였고, 처분청은 1999. 3. 10. 청구인의 국토이용 계획변경(공동주택 건설) 가능 여부의 민원에 대하여, 청구인에게 이 사건 토지 지역은 원주시 장기종합계획인 도시기본계획구역 내로서 현재 도시계획 재정비를 위한 도시지역으로 국토이용계획을 변경 추진 중에 있으므로 공동주택 건설을 위한 준도시지역으로의 변경은 불가하다는 취지의 회신을 하였다.

(15) 청구인은 이 사건 토지에 대하여 주택건설사업 승인을 얻지 못하게 되자, 도시계획 및 기타 규제사항 등으로 인해 매매대상 토지가 공동주택을 건설할 수 없을 경우 매매계약을 해제한다는 매매계약 약정에 따라 1999. 3. 22.(및 같은 해 5. 11.) 이 사건 토지 소유자들에게 매매계약 해약을 각각 통보하였다.

(16) 1999. 3. 24. 처분청은 청구인에게 청구인의 민원 1회 방문 사전 상담 신청에 대하여 이 사건 토지는 원주시 장기종합계획인 도시기본계획에 포함되어 있으므로 현재 도시계획 재정비를 위한 도시지역으로 국토이용계획을 변경 중에 있다는 취지의 회신을 하였다(다른 관계 법령에 의한 검토 결과를 함께 회신하였다).

(17) 처분청은, 청구인이 이 사건 토지를 취득하고 그 취득일부터 유예기간(4년, 1999. 3. 15.) 안에 고유업무에 직접 사용하지 아니한 데 대하여, 법인의 비업무용 토지에 해당된다고 보아 과세표준액 1,819,228,000원에 구 지방세법 제112조 제2항의 중과세율(같은 조 제1항의 표준세율인 1,000분의 20의 100분의 750)을 적용하여 산출한 세액에서 이미 납부한 세액을 차감한 이 사건 부과처분을 1999. 6. 8.자로 청구인에게 하였다.

다. 관계 법령의 규정

(1) 구 지방세법시행령(1998. 12. 31. 대통령령 제15982호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제84조의4 제1항 제1호 (나)목의 규정에 따르면 주택의 건설·공급 또는 임대를 목적사업으로 하는 법인이 주택건설을 목적으로 토지를 취득한 후 4년 이내에 정당한 사유없이 목적사업에 직접 사용하지 아니하는 토지는 법인의 비업무용 토지로 보도록 되어 있다.

(2) 국토이용관리법(1993. 8. 5. 법률 제4572호로 개정된 것) 제14조의2 제1항 제4호, 제15조 제1항 제4호의 규정에 의하면 준농림지역안에서는 환경오염의 우려가 있거나 부지가 일정규모 이상인 공장·건축물·공작물 기타의 시설의 설치 등 대통령령이 정하는 토지이용행위는 할 수 없다.

(가) 같은 법 시행령(1995. 10. 19. 대통령령 제14789호로 개정된 것) 제14조 제1항 제3호의 규정에 의하면 면적이 3만 제곱미터 이상인 절토·성토 또는 정지 등 토지의 형상을 변경하는 행위와 부지면적이 3만 제곱미터 이상인 시설·건축물 기타의 공작물의 설치는 제한하도록 되어 있다.

(나) 같은 법 시행령(1997. 9. 11. 대통령령 제15480호로 개정된 것) 제14조 제1항 제3호, 제3의2호 및 제3의3호의 규정을 종합하여 보면 준농림지역안에서 부지면적이 3만 제곱미터 미만인 시설·건축물 기타의 공작물의 설치는 가능하나, 다만 300세대 이상의 공동주택의 건축과 용적률 100퍼센트를 초과하는 시설·건축물 기타의 공작물의 설치는 제한되도록 하였다.

(3) 국토이용관리법(1999. 2. 8. 법률 제5907호로 개정되기 전의 것) 제21조의3 제1항의 규정에 따르면 허가구역 안에 있는 토지에 관한 소유권 등을 목적으로 하는 권리로서 대통령령이 정하는 권리를 이전 또는 설정하는 계약을 체결하고자 하는 당사자는 공동으로 대통령령이 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받도록 되어 있으며, 같은 법 제21조의4 제1항 제2호 제(마)목, 제3호의 규정을 종합하여 보면 토지거래계약을 체결하고자 하는 자가 허가구역의 토지이용상 적절하다고 인정되는 사업에 이용하고자 하는 것이 아닐 때에는 시장·군수 또는 구청장은 허가를 하여서는 아니된다고 되어 있다.

(4) 주택건설촉진법 제32조의4 제1항(1999. 2. 8. 법률 제5908호로 폐지되기 이전의 것), 제33조 제1항(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정되기 전의 것)의 규정을 종합하여 보면 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택을 건설하거나 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지를 조성하고자 하는 자는 사업계획을 작성하여 건설교통부장관의 승인을 받아야 하며, 이 경우 사업계획의 승인신청 전에 건설교통부장관에게 당해 주택건설사업이 허용되는지의 여부에 대한 사전결정을

신청할 수 있고, 사업계획을 승인함에 있어서는 이 사전신청결정을 따르도록 되어 있다.

(5) 건설부 공고 제1993-64호(1993. 4. 27.)와 제1996-77호(1996. 3. 16.)의 규정에 의하면, 이 사건 토지에 대하여 1차로 1993. 4. 28.부터 1996. 3. 16.까지, 2차로 1996. 3. 17.부터 1999. 3. 16.까지 토지거래 허가구역으로 지정되었다.

(6) 1994. 6. 21. ㅇㅇ도가 처분청에 시달한 준농림지역 운용관리 및 취락지구 개발계획 수립지침의 내용은 다음과 같다.

(가) 시·읍 급 도시 주변의 준농림지역 중 자연·인문 여건상 택지로 개발하기 적합한 지역으로서 소규모 택지개발이 예상되는 지역은 신속하게 취락지구 개발예정지로 미리 선정하여 우선적으로 개발계획이 수립·시행될 수 있도록 필요한 조치를 강구한다.

(나) 민간사업자가 취락지구 입안기준인 50호 이상의 공동주택단지를 조성코자 하는 경우에는 신속히 취락지구로 국토이용계획을 변경하여 계획적인 개발이 이루어지도록 한다. 특히 기존취락이나 시설 등과 인접한 지역을 택지로 개발하고자 할 때에는 이를 포함한 종합적인 개발계획이 수립되도록 취락지구로 입안한다.

(다) 취락지구로 국토이용계획을 변경하여 계획적 개발을 할 때는 취락지구개발계획 수립지침에 따라 개발계획이 수립될 수 있도록 하고, 이 지침 시달 이전에 준농림지역에서 이미 주택건설촉진법에 의거 사업계획 승인 신청이 된 경우에는 이 지침을 적용하지 아니한다.

(라) 공동주택 배치계획 수립 시에는 취락지구 주변이 주로 농지나 산지상태로 고밀도 이용시 적합치 않고 기반시설이나 주민 편익시설 또한 열악한 상태임을 감안 하여 원칙적으로 용적률 150% 이하, 층고 15층 이하로 계획한다.

(7) 1995. 3. 6. 처분청이 발표한 국토이용계획 변경 예고 공고의 내용은 다음과 같다.

(가) 도시인근과 준농림지역 중 개발가능지역은 준도시지역(취락지구)으로 지정하는 선 계획 결정 후 개발토록 하여 수시 변경은 최소화한다.

(나) 95년도 통합시 도시기본계획 수립 입안에 지역적 개발예정지역을 최대한 반영 확정계획과 합목적성에 부합되도록 시행한다.

(다) 통합시 도시기본계획 수립 시까지는 도시기본계획 구역 내 및 인근지역에 공동주택 건설을 위한 산발적인 국토이용계획 변경 입안은 통제한다.

(8) 구 지방세법 제112조 제2항, 제1항의 규정에 따르면 대통령령으로 정하는 법인이 비업무용 토지를 취득한 경우의 취득세율은 표준세율(취득 물건 가액의 1,000분의 20)의 100분의 750으로 정하도록 되어 있다.

라. 판단

청구인이 이 사건 토지를 취득한 이후 유예기간 안에 고유목적에 사용하지 못한 정당한 사유가 있는지 여부에 대해서 살펴본다. 정당한 사유의 유무를 판단함에 있어서는 법령상·사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 법인이 토지를 고유목적에 사용하기 위한 진지한 노력을 다 하였는 지 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는 지의 여부 등을 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단되어야 한다.

그런데 이 사건 토지는 취득 당시 부지면적이 3만㎡ 범위내의 공동주택건설이 가능한 준농림지역으로서 청구인이 이 사건 토지를 취득목적대로 사용하는데 다른 법령상의 제한은 없었다. 다만, 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 토지가 토지거래 허가구역 안에 위치하고 있어 취득 목적이 그 토지의 이용에 관한 관계법령에 적합하지 아니할 때에는 토지거래허가가 이루어지지 아니하므로, 청구인은 이 사건 토지 매매계약을 체결한 후 1994. 12. 5. 원주군수에게 주택건설 사업계획 사전결정 신청을 하였다.

그러나 ㅇㅇ군은 1995. 1. 1. 원주시로 통합되었으며, 원주시장은 같은 해 3. 6. 준농림지역 가운데 개발가능지역은 준도시지역(취락지구)으로 지정하는 선 계획 확정 후 개발토록 한다는 국토이용계획 변경예고 공고를 하고, 같은 달 11. 청구인에게 원주시 도시기본계획 수립 시까지는 국토이용계획이 불가능하므로 주택건설 사업승인이 불가함을 통보하였다. 즉 청구인은 공동주택을 건설하기 위하여 1994. 9. 13.부터 같은 해 12. 1. 사이 이 사건 토지에 대하여 매매계약을 체결하고 공동주택건설 사업계획 사전 승인신청을 하였으나, 이후 ㅇㅇ시장이 국토이용계획 변경예고 공고를 하고 공동주택건설 사업승인 불가를 결정한 것이다.

뿐만 아니라 청구인은 위 공고 이후에도 위 인정사실 제(8)항, 제(9)항, 제(10)항, 제(11)항, 제(14)항, 제(16)항에서 본 바와 같이 이 사건 토지 상에 공동주택을 건설하기 위한 각종 민원을 신청하는 등 정상적인 노력을 다하였으나 처분청은 당초 처분청인 ㅇㅇ군이 ㅇㅇ시로 통합됨에 따라 시·군 통합에 따른 통합시 도시기본계획이 수립되어 현재 도시계획 재정비를 위한 도시지역으로 국토이용계획을 변경 추진 중에 있어 공동주택건설을 위한 준도시지역으로의 변경은 불가하다는 통보를 하고 있었으므로 청구인이 이 사건 토지를 취득할 당시 사업승인이 불가할 것임을 충분히 예측할 수 있었다고 볼 수 없는 이상 이 사건 토지를 취득한 후 유예기간(4년) 안에 고유목적사업에 사용하지 못한 정당한 사유가 있다고 할 것이다.

4. 결론

그렇다면 처분청이 청구인은 이 사건 토지를 취득하여 유예기간(4년) 안에 정당한 사유없이 법인의 고유업무에 직접 사용하지 아니하였다고 하여 비업무용 토지로 본 이 사건 부과처분은 잘못이고 이 사건 심사청구는 이유 있다고 인정되므로 감사원법 제46조 제2항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

<!-- 1. 처분개요

가. 처분청은 종합부동산세 과세기준일(2018.6.1.) 현재 청구법인이 보유하고 있는 과세대상물건(주택 71건, 종합합산과세대상 토지 729건 및 별도합산과세대상 토지 221건)에 대하여 「종합부동산세법 시행령」제4조의2 제1항 및 제5조의3 제1항․제2항(이하 "쟁점규정"이라 한다)에 따라 종합부동산세 계산시 공제되는 재산세액을 종합부동산세 공정시장가액비율과 재산세 공정시장가액비율을 모두 적용하여 2018.11.21. 청구법인에게 2018년 귀속 종합부동산세 OOO원 및 농어촌특별세 OOO원을 결정․고지하였다. -->