기업집단 「우미」 소속 계열회사들의 부당지원행위에 대한 건

주문

1. 피심인 우미건설 주식회사, 주식회사 우미개발, 주식회사 우미글로벌, 주식회사 우미산업개발, 주식회사 명선종합건설, 주식회사 우미리얼티, 주식회사 전승건설, 주식회사 명일건설, 주식회사 심우종합건설은 자신들이 시행하는 주택건설 사업에서 합리적 사유 없이 계열회사를 시공사로 선정하여 상당한 규모의 공사 일감을 몰아주는 방식으로 과다한 경제상 이익을 제공하여 부당하게 지원하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.

2. 피심인 주식회사 우미에스테이트, 주식회사 우미개발, 주식회사 심우종합건설, 주식회사 명상건설, 주식회사 우미글로벌은 위 1.의 행위가 부당한 지원행위에 해당할 우려가 있음에도 불구하고 해당 지원을 받는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.

3. 피심인들은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.

가. 과징금액1) 우미건설 주식회사 : 9,240,000,000원2) 주식회사 우미개발 : 13,210,000,000원3) 주식회사 우미글로벌 : 4,780,000,000원4) 주식회사 우미산업개발 : 1,566,000,000원5) 주식회사 명선종합건설 : 2,424,000,000원6) 주식회사 우미리얼티 : 73,000,000원7) 주식회사 전승건설 : 3,370,000,000원8) 주식회사 명일건설 : 709,000,000원9) 주식회사 심우종합건설 : 6,542,000,000원10) 주식회사 명상건설 : 3,951,000,000원11) 주식회사 우미에스테이트 : 2,514,000,000원나. 납부기한: 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내다. 납부장소: 한국은행 국고수납대리점 또는 우체국

이유

1. 기초사실가. 피심인들의 지위 및 일반현황1) 피심인들의 지위1 피심인 우미건설 주식회사, 주식회사 우미개발, 주식회사 우미글로벌, 주식회사 우미산업개발, 주식회사 명선종합건설, 주식회사 우미리얼티, 주식회사 전승건설, 주식회사 명일건설, 주식회사 심우종합건설, 주식회사 명상건설, 주식회사 우미에스테이트 등 11개사는 아래 <표 1> 기재와 같이 주택건설업 등을 영위하는 자로, 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률2025. 1. 21. 법률 제20712호로 개정되기 전의 것을 말한다. 이하 '법’이라 한다.」 제2조 제1호의 규정에 따른 사업자에 해당한다.이하 피심인들의 명칭을 기재할 때 '피심인’ 및 '주식회사’는 생략한다.당초 청진건설에서 우미리얼티로 상호만 변경되었는바, 실질적으로 동일한 법인이다.우미에스테이트는 최초에 정우건설로 설립되어, 이후 청우건설, 지우PMC, 우미에스테이트 순으로 상호만 변경하였는바, 실질적으로 모두 동일한 법인이다.2 이 사건 지원행위는 지원주체들이 공공택지 1순위 입찰에 필요한 주택건설 실적을 충족시켜 줄 목적으로 자신들이 시행하는 상당한 규모의 공동주택 건설 현장에 주택건설 실적이 없거나 부족한 지원객체들을 합리적인 이유 없이 비주관시공사로 선정하여 공사물량을 제공함으로써 시공이익 및 시공실적을 채워준 행위(이하 '이 사건 지원행위’라 한다)로서, 이 사건 지원행위의 지원주체 및 지원객체는 아래 <표 2>의 기재와 같다.심우종합건설은 '○○○○ ○○ ○○’ 및 '○○○○○ ○○ ○○○○’ 현장에서는 지원객체인 동시에, '○○○○ ○○’ 현장에서는 지원주체로서 다안건설을 지원하였다.3 피심인 우미건설, 우미개발, 우미글로벌, 우미산업개발, 명선종합건설, 우미리얼티, 전승건설, 명일건설, 심우종합건설 9개사(이하 '지원주체’라 한다)는 이 사건 12개 현장(이하 '이 사건 지원현장’이라 한다)의 주택건설사업 시행사로서 같은 기업집단 우미 소속 계열사인 지원객체들을 비주관시공사로 선정하고 공동시공에 참여시켰으므로 지원주체로서 이 사건 지원행위에 대한 책임을 진다.4 한편 피심인 심우종합건설, 명상건설, 우미에스테이트, 명가산업개발, 다안건설 5개사(이하 '지원객체’라 한다)는 상기와 같은 방법으로 공사물량을 지원받은 자이므로 지원객체로서 이 사건 지원행위에 대한 책임을 진다.5 다만 지원객체 중 명가산업개발, 다안건설은 2022년 우미개발과 우미글로벌에 각각 흡수합병되어 현재는 존속하지 아니하므로, 명가산업개발과 다안건설의 행위는 우미개발과 우미글로벌에 각각 귀속되며, 따라서 우미개발과 우미글로벌은 지원주체로서 자신의 행위와 더불어 지원객체로서의 책임도 같이 부담한다.대법원 2021. 10. 28. 선고 2021두46209 판결 참조2) 피심인들의 일반현황가) 기업집단 「우미」1 피심인들은 모두 기업집단 「우미」이하에서는 '우미 그룹’ 또는 '우미’로 칭한다.소속으로, 우미 그룹은 '상호출자제한기업집단’ 또는 '공시대상기업집단’에 지정된 적이 없는 비상장 중견 기업집단다만, 「우미」 그룹 계열사 중 '우미개발’은 2017년부터 2022년까지 법 제2조 제7호의 지주회사 요건을 충족하여, 법 제18조 제7항에 따라 위원회에 지주회사 현황을 신고하였다.이다. 40년 이상 주택건설 및 부동산 개발업을 그룹의 주요 사업으로 영위해오고 있으며, 그룹 내 공동주택(아파트) 브랜드인 '우미린(Lynn)’과 '린스트라우스(Lynn Strauss)’ 등을 보유하고 있다.1 2023년 기준 우미 그룹 소속 회사는 ○○개사벌떼 입찰(추첨 방식의 공공택지 입찰에서 낙찰가능성을 높이기 위해 계열사 및 협력업체들을 동원한 행위)에 대하여 국토교통부의 특별점검 및 공정거래위원회의 제1차 현장조사가 이루어진 2022년부터 우미 그룹은 지배구조를 개편하여 계열사 수를 대폭 감축하였다.로, 그룹 전체 자산총액은 약 4조 6,890억 원, 매출액은 약 2조 4,550억 원에 이른다. 2018년부터 현재까지 우미 그룹의 일반현황 및 재무현황은 아래 <표 3>의 기재와 같다.2 우미 그룹은 최근 수년간 합병 및 지분 양도 등을 통해 '우미건설’, '우미개발’, '우미글로벌’ 3개 계열로 지배구조를 개편하였다(아래 <표 4> 참조). 2023년 기준 우미 그룹의 최대 지분을 보유한 자는 창업주 ○○○의 장남 ○○○으로, 우미건설 ○○%, 우미개발 ○○%, 우미글로벌 ○○%의 지분을 각 보유하고 있다.나) 지원주체(1) 우미건설3 우미건설은 우미 그룹을 대표하는 계열사로서 1991. 2. 28. 설립되었고, 2023년 자산총액 및 매출액은 각각 1조 4,256억 원 및 9,012억 원이며, 이는 그룹 전체 자산총액 및 매출총액의 30.4%, 34.7%를 차지한다. 우미건설의 2023년도 시공능력평가액은 1조 7,455억 원으로 우미 그룹 내에서 가장 높으며, 국내 업체 중 25위에 해당한다.4 우미건설의 최근 지분율 변동 현황 및 재무현황은 아래 <표 5>, <표 6> 기재와 같다.○○○, ○○○은 각각 창업주 ○○○ 회장의 자녀들로, 대주주 ○○○ 부회장의 동생이다.(2) 우미개발5 우미개발은 1993. 12. 21. 설립되어 현재까지 주택건설 및 분양공급업, 부동산 매매 및 임대업 등을 영위하고 있다. 우미개발의 최근 지분율 변동 현황 및 재무현황은 아래 <표 7>, <표 8> 기재와 같다.6 한편, 이 사건 지원행위 객체 중 하나인 명가산업개발은 2022년 우미개발에 흡수합병 되었는바, 합병되기 전까지 명가산업개발의 지분율 변동 현황 및 재무현황은 아래 <표 9>, <표 10> 기재와 같다.(3) 우미글로벌7 우미글로벌은 2001. 11. 15. 설립되어 현재까지 주택건설업, 토목공사업, 부동산 임대업, 건축공사업 등을 영위하고 있다. 우미글로벌의 최근 지분율 변동 현황 및 재무현황은 아래 <표 11>, <표 12> 기재와 같다.(표 삽입을 위한 여백)8 한편, 이 사건 지원행위 객체 중 하나인 다안건설은 2022년 우미글로벌에 흡수합병 되었는바, 합병되기 전까지 다안건설의 지분율 변동 현황 및 재무현황은 아래 <표 13>, <표 14> 기재와 같다.(표 삽입을 위한 여백)(4) 우미산업개발9 우미산업개발은 1989. 2. 28. 설립되어 현재까지 주택건설 및 분양공급업, 부동산 매매 및 임대업 등을 영위하고 있다. 우미산업개발의 최근 지분율 변동 현황 및 재무현황은 아래 <표 15>, <표 16> 기재와 같다.(표 삽입을 위한 여백)(5) 명선종합건설10 명선종합건설은 2003. 5. 30. 설립되어 현재까지 주택건설 및 분양공급업, 부동산 매매 및 임대업 등을 영위하고 있다. 명선종합건설의 최근 지분율 변동 현황 및 재무현황은 아래 <표 17>, <표 18> 기재와 같다.(6) 우미리얼티11 우미리얼티는 2015. 4. 20. 설립되어 현재까지 주택건설 및 분양공급업, 부동산개발, 매매 및 임대업 등을 영위하고 있다. 우미리얼티의 최근 지분율 변동 현황 및 재무현황은 아래 <표 19>, <표 20> 기재와 같다.(표 삽입을 위한 여백)(7) 전승건설12 전승건설은 2015. 4. 20. 설립되어 현재까지 주택건설 및 분양공급업, 부동산개발, 매매 및 임대업 등을 영위하고 있다. 전승건설의 최근 지분율 변동 현황 및 재무현황은 아래 <표 21>, <표 22> 기재와 같다.(8) 명일건설13 명일건설은 2015. 6. 1. 설립되어 현재까지 주택건설업, 토목건축공사업, 산업설비 공사업 등을 영위하고 있다. 명일건설의 최근 지분율 변동 현황 및 재무현황은 아래 <표 23>, <표 24> 기재와 같다.(9) 심우종합건설14 심우종합건설은 2006. 5. 1. 설립되어 현재까지 주택건설 및 분양공급업, 건축공사업 등을 영위하고 있다. 심우종합건설의 최근 지분율 변동 현황 및 재무현황은 아래 <표 25>, <표 26> 기재와 같다.(10) 명상건설15 명상건설은 2007. 5. 9. 설립되어 현재까지 주택건설 및 분양공급업, 건축공사업, 토목공사업 등을 영위하고 있다. 명상건설의 최근 지분율 변동 현황 및 재무현황은 아래 <표 27>, <표 28> 기재와 같다.(11) 우미에스테이트16 우미에스테이트는 2017. 6. 8. 설립되어 현재까지 주택건설 및 분양공급업, 부동산개발, 매매 및 임대업 등을 영위하고 있다. 우미에스테이트의 최근 지분율 변동 현황 및 재무현황은 아래 <표 29>, <표 30> 기재와 같다.

나. 시장 현황1) 건설업의 정의, 특성 및 시장 현황가) 건설업의 정의6 건설업은 각종 건설재료, 노동을 투입하여 각종 시설물을 신축 및 설치, 증축, 개축, 수리 및 보수, 해체 등을 주로 하는 산업활동으로, 발주자가 시공자에게 발주자의 요구에 맞는 건축물의 건립, 이전 또는 변경을 요구하고 발주자가 그 공사의 결과에 대하여 대가를 지급하는 형태로 이루어지는 주문생산 형태의 산업이다.7 건설산업기본법은 건설업의 종류를 종합건설업과 전문건설업으로 구분하는데 종합건설업은 종합적인 계획, 관리 및 조정을 하면서 시설물을 시공하는 것으로서, 토목공사업, 건축공사업, 토목건축공사업, 산업ㆍ환경설비공사업, 조경공사업 등 5개 업종으로 구분된다. 전문건설업은 시설물의 일부 또는 전문 분야에 관한 건설공사를 말하며, 지반조성ㆍ포장공사업, 실내건축공사업 등 14개 업종으로 구분된다.8 한편 발주자를 기준으로 건설업을 분류하면 중앙정부, 지자체 및 정부투자기관 등 공공부문이 공사 발주의 주체가 되는 관급공사와 민간기업 또는 개인이 발주자가 되는 민간 (도급)공사로 나눌 수 있다. 전체 건설시장에서 관급공사는 20∼30% 정도, 민간 (도급)공사는 약 70∼80% 정도의 비중을 차지하는 것으로 파악된다.9 관급공사는 대체로 민간 (도급)공사에 비해 대체로 수익성은 높지 않은 편이지만 예산 집행으로 대금결제가 이루어져 건설업체 입장에서 위험 부담이 적고, 지역 소재 중소건설회사의 입찰 참가가 활발하여 수주 경쟁이 치열한 편이다.10 반면, 민간공사는 관급공사와 비교해 시공사의 수익성이 상대적으로 양호한 편이다. 그러나 발주처의 자금 사정과 분양실적 등에 따라 채무 상환 및 대금 지급의 불확실성이 크므로 시공사가 상당한 재무적 위험을 부담해야 한다.나) 건설업의 특성(1) 수주산업11 건설업은 발주자가 시공사에게 발주자의 요구에 맞는 시설물의 건립, 이전 또는 변경을 요구하는 형태로 이루어지는 수주산업이다. 발주자가 토지를 확보하여 직접 시공하는 자체 사업도 이루어지고 있으나, 발주자와 시공사가 분리되는 도급공사의 비중이 높은 편이다.(2) 하도급업체에 대한 의존이 높은 종합산업12 건설업은 여러 직종의 전문인력과 많은 종류의 자재를 사용하고 복잡ㆍ다양한 기술을 동원하여 제품을 생산하는 종합산업이다. 이로 인해 다양한 종류의 전문공사를 하도급업체가 수행하고 있으며, 원청회사는 하도급업체 선정과 관리ㆍ감독, 자금관리를 주로 담당한다. 이에 따라 원청회사가 부도가 나거나 자금난에 빠지면 하도급업체들의 연쇄 부도로 이어지는 경우가 많다.(3) 경기변동 및 정책변화에 대한 민감성13 건설업은 거시경제지표들과 유기적으로 연동되어 있으며, 산업구조 및 경제환경의 변화, 정부 정책, 건축 순환 주기의 도래 등 복합적인 요인에 의해 민감하게 영향을 받는 특성이 있다. 특히 건설업은 국가의 기반시설 건립과 주택보급을 담당하므로 정부의 개발계획이나 주택보급정책 등에 크게 영향을 받는다. 또한 다른 산업보다 정부 규제가 비교적 많아 정책변화에 따라 수익성 및 수주물량이 크게 좌우되며, 국민경제 내 높은 파급효과로 인해 경기조절 수단으로 사용되기도 한다.(4) 건설회사의 자금조달 능력에 따른 경쟁우위 결정14 건설사업은 일반적으로 선투자 후회수의 자금 흐름 형태를 보이므로 자금 운용상의 어려움이 항상 존재한다. 건설업은 단기차입금 비중이 높고 고금리 영향을 많이 받으며, 자금조달 능력이 사업의 성패나 경쟁우위를 확보하는 데 중요한 변수로 작용한다. 특히 최근에는 자체 사업이나 지주 공동사업, 정비사업 등 시공사의 자금조달 능력을 이용한 개발사업의 규모가 증가하고 있어, 신용등급이 낮거나 자금력이 취약한 기업들은 공사 수주와 사업 확장에 경쟁력이 약한 모습을 보인다.다) 시장 현황15 건설업은 원자력발전소, 댐 공사, 대형 교량 등 특수분야(설비 플랜트)의 시공을 제외하면 일반적으로 대규모 시설이나 고도의 기술력이 필요하지 않고 적은 자본과 낮은 기술로도 시장진입이 쉬운 특성이 있다.16 다만, 대단지 재건축 사업이나 정비사업과 같은 대규모 도급사업의 경우 시공능력평가 순위와 신용등급이 높은 대형 건설회사에 대한 소비자들의 선호도가 높은 편이므로, 시공 경험이 부족하고 인지도가 낮은 중소건설회사가 해당 시장에 진입하여 공사를 수주하기에는 상당한 시간과 노력이 소요된다.17 2023년 국토교통부가 건설산업기본법에 따라 등록한 전체 건설업체 89,877개사 중 시공능력평가시공능력평가는 발주자가 적정한 건설업체를 선정할 수 있도록 건설회사의 건설공사 실적, 자본금 등 경영상태, 기술 능력 및 신인도를 종합 평가하는 제도이다. 관급공사의 경우 입찰 참가 자격 등을 정하는데 활용되며 민간도급공사에서도 재건축 조합이나 신탁사 등 발주자들이 시공사를 선정하거나 원도급사가 하도급사를 선정하는 기준으로 사용된다. 신용평가사나 보증기관이 건설회사의 신용평가나 보증심사를 할 때도 업체의 경영상태와 리스크를 검토하는 근거자료로 활용한다.를 신청한 총 77,675개사를 대상으로 시공능력평가를 실시한 결과, 토목건축공사업 시공능력평가 순위에서 삼성물산이 2022년에 이어 계속 1위를 차지하였으며, 그 뒤를 이어 현대건설이 2위, 대우건설이 3위를 기록하였다. 우미건설은 25위로 나타났으며, 우미개발과 우미산업개발은 각 57위와 434위를 차지하였다(아래 <표 31> 참조).<표 31> 2023년 시공능력평가 순위 (토목건축공사업)(단위: 억 원)18 한편 건축공사업 시공능력평가 순위에서는 우미글로벌이 1위, 심우종합건설이 25위, 우미에스테이트가 35위, 명상건설이 87위, 명선종합건설이 3,308위를 차지하였다(아래 <표 32> 참조).<표 32> 2023년 시공능력평가 순위 (건축공사업)(단위: 억 원)우미에스테이트는 최초에 정우건설로 설립되어, 이후 청우건설, 지우피엠씨, 우미에스테이트 순으로 회사명만 변경하였는바, 실질적으로 모두 동일한 법인이다.2) 주택개발사업의 정의 및 주요 특성가) 주택개발사업의 정의 및 유형19 주택개발사업은 공동주택 등의 용지 매입, 상품기획, 설계, 시공, 마케팅, 분양, 입주, 정산 및 사후관리를 총괄하는 사업을 말하며, 크게 기획(사업성 분석, 택지확보 등), 사업화(사업자금 확보, 사업방식 결정 등), 실행(시공, 분양 등), 완성(준공, 정산 등) 등의 단계를 거쳐 진행된다.20 주택개발사업은 개발 주체에 따라 공공부문이 사업 주체인 공공개발과 민간이 사업 주체인 민간개발로 구분되고, 사업 형태에 따라 분양형과 임대형으로 분류할 수 있다. 분양형은 착공 시점에 분양이 이루어지고 준공 시점에 사업 정산이 이루어지는 방식이며, 공동주택, 오피스텔, 주상복합, 상가 등이 이에 해당한다. 임대형은 건축물 준공 후 시설을 운영하면서 임대료를 받는 방식을 말하며, 임대형 오피스텔, 임대 공동주택 등이 해당한다.21 또한 주택개발사업은 사업 주체에 따라 크게 자체 사업, 정비사업, 도급사업으로 구분할 수 있다.22 자체 사업은 건설회사가 개발사업에 필요한 토지를 매입하여 건물을 짓고 입주자에 분양하는 사업방식으로, 건설회사가 사업의 시행과 시공을 모두 담당하는 것이다.23 자체 사업은 단순히 시공사로만 참여하는 경우와 비교할 때 사업으로 발생하는 수익을 모두 얻을 수 있어 영업이익률이 높은 편이다. 그러나 건설회사가 토지매입에서부터 사업비까지 이르는 막대한 자금을 직접 조달해야 하기 때문에 대부분 대출을 받아 총사업비를 마련하고 분양수익으로 사후 정산하는 방식으로 사업을 수행한다. 따라서 자칫 사업이 지연되거나 미분양으로 기대한 수익이 나지 않을 때 건설회사가 총사업비 전액에 대한 위험을 부담해야 하므로 잠재적인 위험 수준이 높다.24 중견 건설회사들은 대형 건설회사보다 브랜드 인지도가 낮아 도급사업이나 대규모 정비사업의 수주 경쟁에서 상대적으로 불리하다. 따라서 우미건설, 우미개발과 같은 중견 건설회사들은 주로 공공택지 공급 추첨에 참여하여 양질의 토지를 확보하고, 자체 사업을 하는 방식으로 성장하여 왔다.25 정비사업은 재개발 또는 재건축 사업을 말한다. 재개발사업은 정부 또는 지방자치단체가 일정 지역의 주거환경을 개선하기 위하여 실시하는 사업이고, 재건축사업은 기존의 노후 주택을 철거한 후 그 대지 위에 새 주택을 건립하는 사업이다.26 정비사업은 도시 및 주거환경정비법을 근거로 결성된 재개발ㆍ재건축ㆍ도시환경 정비조합 등이 사업 주체가 된다. 건설회사는 조합이 보유한 사업성 좋은 토지를 이용하기 때문에 주택개발 사업에서 위험 부담이 가장 큰 토지 확보 과정을 생략할 수 있고 조합원으로부터 일정 수요가 보장되므로 분양위험도 낮은 편이다. 그러나 분양 전부터 안전진단 비용, 정비구역 지정 용역비용, 조합운영비 등과 같은 사업비가 상대적으로 많이 소요된다. 또한 조합들은 대부분 자체 신용으로 사업비를 조달하기 어려우므로 원활한 사업 진행을 위하여 건설회사가 조합에 사업비를 대여하거나 사업비 대출에 필요한 보증을 제공하는 것이 일반적이다.27 조합은 주로 건설회사의 브랜드 이미지와 설계 역량, 시공실적, 자금력 등을 고려하여 시공사를 선정하므로 대형 건설회사로의 쏠림 현상이 나타난다. 2021년 기준 도급 순위 상위 10개 건설회사가 전체 정비사업의 80% 이상의 점유율을 차지할 정도로 정비사업 시장에서는 건설회사의 규모와 인지도가 공사 수주에 큰 영향을 미치는 것으로 파악된다.28 도급사업은 시행사가 사업 주체로서 총사업비를 조달하고, 건설회사는 도급계약에 따라 시공을 맡는 구조이다. 시행사가 부동산 프로젝트파이낸싱(Project Financing, 이하 'PF’라 한다)PF란 은행 등 금융기관이 특정한 프로젝트의 사업성과 미래에 발생하는 현금흐름(cash flow)을 보고 자금을 대출해 주는 금융기법을 말한다.대출을 받는 경우 금융기관이 PF 보증을 제공하면서 담보 확보를 위해 시공사에 책임준공 의무를 요구하는 것이 일반적인데, 시공사가 시행사에 사업비를 대여하거나 시행사의 PF 대출에 대해 보증도 제공하는 경우 사실상 시공사는 자체 사업과 유사한 수준으로 위험 부담을 지게 된다.나) 주택개발사업의 주요 특성29 건설업 중에서도 주택건설 부문은 적은 자본과 낮은 기술 수준으로도 손쉽게 시장 참여가 가능하다. 그러나 그만큼 경쟁이 매우 치열하기 때문에 부실 건설기업의 퇴출 역시 빈번하게 이루어지는 특성이 있다.30 이러한 특성으로 인해 시행사와 PF 대출을 담당하는 금융기관 등은 시공사 선정 시 유명 공동주택 브랜드를 보유하여 인지도가 높고 신용등급과 자금력이 좋은 건설회사를 선호하는 경향이 강하게 나타난다. 반면 신용등급이 낮고 인지도가 상대적으로 열위에 있는 지방 중소 건설회사들은 민간 도급사업에서 경쟁력이 떨어진다. 따라서 자체 사업을 추진하거나 PF 대출의 보증 책임까지 부담하는 도급사업 위주로 수주하는 등 이른바 하이-리스크, 하이-리턴(High risk, High return) 방식으로 실적을 쌓는 경향을 보인다.31 2018년 한국기업평가의 분석에 따르면 보통 신용등급이 A등급 이상인 건설회사들은 도급사업을 하는 비중이 자체 사업보다 상대적으로 높고, PF 대출 시 책임준공 의무만 부담하는 경우가 많다. 반면 BBB급 이하 건설회사들은 자체 사업의 비중이 비교적 높고, 도급사업 시에도 시행사의 PF 대출에 대하여 지급보증 의무까지 부담하는 경우가 많아 신용등급이 우수한 대형 건설회사들보다 도급사업의 질적 구성이 열위에 있다.3) 공공택지 개발사업가) 공공택지 개발사업의 정의32 공공택지 개발사업은 국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사 등의 공공기관이 토지를 매입하거나 국공유지를 확보하여 택지개발사업, 공공주택사업, 도시개발사업, 국민임대단지조성사업, 보금자리주택지구, 주택단지조성사업 등과 같은 공공 개발사업에 사용될 공공택지를 개발하고 조성하는 사업을 의미한다.33 공공택지의 용도는 택지개발촉진법 등 관련 법령에 따라 미리 정해져 있다. 주택개발사업용 공공택지가 분양되면 사업자도 주택개발사업 추진을 전제로 입찰에 참여한다. 공공택지 낙찰자는 향후 택지를 독점적으로 취득할 수 있는 권리와 함께 시행사업의 기회를 얻게 되고, 택지를 전매하는 경우 그 매수자도 그 권리와 사업 기회를 획득한다.나) 공공택지 공급 방법34 공공택지의 공급은 택지개발촉진법 시행령에 따라 공급자가 미리 정한 가격으로 추첨을 하여 당첨자에게 분양하거나 임대하는 것이 원칙이다. 공공택지 거래에 통상적인 경쟁방식을 도입하면 자본력이 우수한 업체들이 낙찰가격을 높여 공공택지를 싹쓸이할 우려가 있고 이에 따라 공급되는 주택의 분양가도 상승할 수 있기 때문이다.35 다만, 상가용지 등과 같이 정책적으로 특별히 저렴하게 공급할 필요가 없거나 시장경제원리에 따라 공급하는 것이 바람직한 토지, 혹은 저렴하게 공급하는 것이 오히려 특정 업체에 특혜가 될 소지가 있는 토지 등은 경쟁입찰 방식으로 공급하는 것을 허용하고 있다.36 아울러 택지의 특성상 국가, 지방자치단체, 공공기관 등 특정 대상에게 공급하여야 하거나 설계의 우수성 등을 평가 요소로 할 필요가 있는 경우 등 택지개발사업의 원활한 수행을 위하여 필요한 경우 공모에 의한 수의계약 방식으로 공급하기도 한다. 추첨 분양이나 경쟁입찰의 방식으로 택지를 공급한다고 공고하였음에도 불구하고 신청이 없는 경우에도 선착순 수의계약의 방법을 활용할 수 있다.37 일반적으로 공공택지 공급 절차는

① 공급계획 수립/승인, ② 공급방침 결정, ③ 가격사정, ④ 공급 공고, ⑤ 신청접수, ⑥ 추첨/입찰실시, ⑦ 공급계약 체결, ⑧ 대금수납, 사용승낙/소유권 이전 순으로 진행된다. 각 세부 내용은 다음 <표 33> 기재와 같다.<표 33> 공공택지 공급 절차다) 공공택지 청약 자격38 한국토지주택공사가 추첨 방식으로 공공택지를 공급하는 경우 1순위 입찰참가자격(청약 조건)을 충족하는 업체들에게 동등한 청약 자격을 부여하고, 해당 업체들을 대상으로 추첨을 실시하여 공급대상자를 결정한다.39 2003년 이전에는 주택건설사업자로 등록되어 있으면 공공택지 추첨의 청약 자격이 주어졌으나 2003년부터는 투기과열지구의 공공택지 추첨에 참여하려면 3년간 300세대의 주택건설 실적과 시공 능력을 갖출 것 등을 요구하였다. 그런데 2012년 투기과열지구가 전면 해제됨에 따라 주택건설사업자이면 청약 자격을 갖도록 자격요건이 완화되었다.40 그러나 2016년부터는 청약 자격이 다시 강화되었다. 즉, 주택건설사업자가 3년간 300세대 이상의 주택건설사업 시행실적과 기술인 3명 이상, 자본금 5억 원 이상, 사무실 보유, 최근 5년간 100세대 건설실적 등의 시공 능력을 갖출 것이 요구되었다. 2017년 2월부터는 시행실적 외에 시공실적도 시공한 세대수의 50%만큼 주택건설 실적으로 인정하였다.41 2020년에는 주택법 및 건설산업기본법에 따라 과징금이나 영업정지 같은 제재 처분을 받은 이력이 있는 업체는 3년간 청약을 제한하는 요건이 추가 도입되었다. 2022년 4월부터는 기존 1순위 청약 자격에 적격성 평가 지표를 추가하여, 친환경이나 건설안전 등과 같은 사회적 가치 지표에서 일정 점수 이상을 획득한 업체에 추첨 기회를 부여하도록 공공택지 추첨 청약 자격을 강화하였다.42 2022년 10월에는 공공택지에 대한 '벌떼 입찰’을 방지하기 위하여 모기업과 계열회사가 1필지에 1개사만 참여할 수 있도록 하는 '1사 1필지’ 제도가 도입되었다. '벌떼 입찰’이란 공공택지 분양을 받으려는 업체들이 당첨 확률을 높이기 위하여 다수의 계열회사나 비계열회사들을 동원하여 마치 벌떼처럼 입찰에 참여하는 행태를 말하는데, 공공택지에 당첨되면 통상 상당한 개발이익이 기대되므로 일반 도급사업을 수주하기 어려운 중소건설회사로서는 계열회사 등을 동원하여 공공택지 당첨 확률을 높이려는 유인이 존재한다.43 실제로 2017년부터 2021년까지 한국토지주택공사가 공급한 공공택지 178필지 가운데 약 37%인 67필지를 우미건설 및 중흥건설, 대방건설, 호반건설, 제일건설 등 5개 건설회사가 확보한 것으로 알려졌는데, 벌떼 입찰을 통해 입찰에 참여한 결과로 추정된다.조선비즈, 2023.6.19.,「'벌떼 입찰’ 조사 예고에...공공택지 낙찰 받은 민간건설회사들 '긴장감 역력’」44 그러나 벌떼 입찰은 택지공급의 공정한 경쟁을 저해할 뿐만 아니라 일부 건설회사의 공공택지 독식으로 소비자의 선택권을 제한하고, 입찰에 동원하는 페이퍼컴퍼니를 설립ㆍ유지하는 비용이 공동주택 건설비용에 반영되어 분양가격이 상승하거나 부실 공사로 이어지는 등의 폐해를 낳을 수 있다는 점 등이 문제로 지적되었다. 이러한 문제를 막기 위해 1사 1필지 제도가 도입된 것이다.4) PF 대출과 건설회사의 신용보강45 대다수의 국내 시행사는 자기자본이 적기 때문에 PF 대출로 토지매입비 등 사업비를 조달한다.46 부동산개발 과정은 크게 토지매입 및 인허가 단계, 개발과 분양이 시작되는 착공 및 공사 단계, 준공 후 단계로 나눌 수 있다. 공동주택 시공사업의 경우 통상 시행사가 총사업비의 10% 정도를 출자하여 초기 사업비와 토지 매입금의 일부로 사용하고, 토지매입 금액의 70%에서 90% 이상은 금융기관으로부터 '브릿지론부동산 개발 사업 초기에 토지매입이나 사업 인허가 등 본 PF 대출이 실행되기 전까지 필요한 자금을 단기 고금리로 빌리는 대출로, '다리’처럼 자금 공백을 메워주는 역할을 한다.’을 받아 조달한다.47 시행사는 토지를 구매한 후 건물을 시공할 건설회사와 공사도급계약을 체결하는데, 공사비와 사업비 등 사업 전반에 필요한 자금을 마련하기 위하여 시공사의 신용보강을 바탕으로 다시 PF 대출을 받는 경우가 대부분이며(브릿지론과 구분하여 '본 PF’라고도 한다), PF 대출이 실행되면 브릿지론을 상환한다.48 부동산 개발사업에서 PF 대출은 기본적으로 사업에서 발생하는 현금흐름으로 토지 매입비, 공사비, 사업비 등의 자금을 충당하고 대출을 순차적으로 상환함으로써 사업참여자인 시행사, 시공사, 금융기관(대출기관)이 사업에서 발생하는 위험을 분담하는 대신 각자 그에 상응하는 시행이익과 공사대금, 이자 등을 분배받는 방식으로 이루어진다. 그런데 우리나라의 부동산 PF 대출은 시공사의 신용보강에 크게 의존하는 구조로 이루어지고 있으며 프로젝트의 사업성보다는 시공사의 신용도가 더 중요하게 고려된다.49 대출기관은 시공사의 신용등급과 시공능력평가 순위 등을 고려하여 대출 여부를 결정하며, 시공사는 시행사의 PF 대출채무를 보증하기 위하여 책임준공 약정책임준공 약정은 시공사가 천재지변 등 불가항력적인 사유가 발생한 경우를 제외하고 약정한 공사 기간 내에 공사 목적물을 완성할 것을 내용으로 하는 약정이다. 시공사가 책임준공 의무를 이행하여 목적물을 완성하면 금융기관 등 채권자는 분양이 되지 않더라도 완공된 목적물을 처분하여 미회수 채권을 회수할 수 있으므로 PF 금융에서 시공사의 책임준공 약정은 필수적으로 수반된다., 조건부 채무 인수, 연대보증 및 자금 보충 약정자금보충 약정은 주로 시행사가 특수목적회사일 때 시행사와 시공사가 체결하는 것으로, PF 대출의 기한이익 상실이나 채무불이행, 또는 특수목적회사의 유동화증권 상환 재원이 부족한 경우에 시공사가 채무자인 특수목적회사에 금전소비대차 등의 형태로 대여하여 부족한 자금을 보충하기로 약정하는 것이다.등과 같은 신용보강을 제공한다. 금융권에서는 일반적으로 신용보강을 제공하는 건설회사의 신용등급이 BBB+ 이상일 것을 요구하는 것으로 알려져 있다.우미 그룹에서 이러한 신용 조건을 만족하는 계열사는 우미건설과 우미개발 2개사로서, 후술하는 바와 같이 이 사건 지원현장 12곳에서 모두 위 2개사가 주관시공사로 선정되었다.50 PF 대출 제공 시 대출기관은 통상 시공사의 책임준공 약정과 조건부 채무 인수를 기본적으로 요구한다. 더욱이 시공사가 수주 경쟁에서 불리한 중견ㆍ중소 건설회사이면 연대보증과 자금 보충 약정 등 위험 부담이 큰 신용보강을 감수하는 경우가 많다. 이로 인해 중견ㆍ중소 건설회사들이 대형 건설회사보다 PF 우발채무에 대한 위험이 크다.51 한편, 시행사 중에는 주택도시보증공사(HUG)나 한국주택금융공사(HF)가 PF 대출을 보증해 주는 상품을 활용하는 경우도 있다. PF 대출 보증은 시행사가 PF 대출 원리금을 제때 상환하지 못했을 때 주택도시보증공사나 한국주택금융공사가 시행사 대신 채무를 상환하는 지급보증 상품을 말한다.

2. 위법성 판단가. 인정사실 및 근거1) 기초사실가) 우미 그룹의 공공택지 '벌떼 입찰’ 개요52 우미 그룹은 2010년대부터 공공택지를 확보한 뒤 공동주택을 짓고 분양하는 사업 모델을 적극 활용해 왔다. 공공택지는 일반적으로 민간택지보다 입지가 좋고 토지 가격이 상대적으로 저렴하여 수익률이 높고 인허가 리스크가 낮다는 장점이 있다. 따라서 사업성이 우수하다고 평가되는 택지를 낙찰받아 공동주택을 짓고 분양하면 상당한 이익을 기대할 수 있다.현실적으로 재개발ㆍ재건축 등 민간택지 시장의 경우에는 브랜드가치가 높은 대기업 건설사들이 주로 선호되어 피심인들을 비롯한 중견ㆍ중소 건설사들이 실제로 참여하기 어려운 측면도 있었다.53 주택건설사업은 부동산 시장과 관련된 다양한 거시경제 지표와 가계의 자금조달 여력, 정부의 부동산 관련 정책의 변동에 따른 불확실성이 크기 때문에, 이러한 시장의 불확실성 속에서 주택개발사업을 영위하는 중견ㆍ중소 건설회사로서는 사업성이 좋은 공공택지를 전략적으로 확보하는 능력이 곧 경쟁력이라고 할 수 있다. 이에 피심인들도 공공택지 입찰에 적극 참여하였다(아래 <표 34> 참조).(표 삽입을 위한 여백)54 피심인들은 양질의 공공택지 확보를 위해 그룹 차원의 노력을 기울였다. 그룹 본부우미 그룹 소속 계열사들의 업무를 총괄적으로 처리하는 공동업무조직으로서, 이 사건 지원행위를 포함한 그룹의 주요 업무 및 의사결정은 그룹 본부에 의하여 행해졌다. 그룹 본부의 구성 및 운영 방식 등에 관한 상세 내용은 후술한다.는 입찰공고가 나온 택지의 사업성을 면밀히 검토한 후 입찰에 참여할 택지를 결정하면, 당첨 확률을 높이기 위해 계열회사들을 동원하는 소위 벌떼 입찰에 나섰다.55 벌떼 입찰은 우미 그룹 계열회사들이 형식상으로는 별개의 법인격을 가졌으나 실제로는 그룹 본부의 결정에 따라 하나의 회사인 것처럼 기능하고 운영되었기 때문에 효율적으로 이루어질 수 있었다.56 이하에서는 피심인들이 어떻게 그룹 본부의 일원으로서 유기적 일체가 되어 기능하였는지와 관련하여 그룹 본부의 구성 및 운영 방식, 그 틀 속에서 이루어진 피심인들의 역할 수행에 대하여 살펴본다.나) 그룹 본부의 구성 및 운영57 우미 그룹은 특정 계열회사와 분리된 그룹 본부 조직을 별도로 운영하였으며, 그룹 본부의 일종의 공동 업무조직으로서 실제 우미 그룹 계열회사들의 주요 업무를 결정ㆍ수행하였다. 그룹 본부는 인사팀ㆍ법무팀ㆍ회계팀 등 지원부서 및 개발영업본부ㆍ건축본부ㆍ외주구매실 등 건설사 주요 업무를 담당하는 핵심 사업부서들까지 포함하였다(아래 <표 35> 참조).58 그룹 본부 소속 직원들은 서류상으로는 계열회사들 중 한 법인에 속해있었으나, 실제로는 그룹 본부에 배치되어 그룹 전반에 대한 업무를 공동으로 처리하였다.그룹 본부 사무실은 ○○○○○ ○○○ ○○○ ○○○○○○에 위치하였고, 대부분의 본부 직원들은 소속 법인이 바뀌더라도 소속 법인 주소지가 아닌 그룹 본부 사무실로 출근하였다.대다수 인원들은 자신의 소속 법인으로부터 업무지시를 받거나 소속 법인의 고유 업무를 처리하지 않고, 그룹 본부 내 실근무부서의 각 팀장으로부터 업무지시를 받아 그룹 소속 전체 계열회사에 관한 업무를 법인 구분 없이 처리하였다(아래 <표 36>직원들의 실제 소속 법인명과 발령부서 외에 그룹 본부 내 '실근무부서’가 별도로 지정되어 있음을 확인할 수 있다., <표 37> 참조).59 업무 결재도 소속 법인이 아닌 본부 실근무부서장으로부터 받아 처리하였고, 기안자-중간 결재자-최종 결재자의 소속 법인이 일치하지 않는 경우가 대부분이었다(아래 <표 38> 참조).○○○○○ ○○○ ○○, ○○○ ○○○ ○○ 등 피심인의 다른 직원들 역시 유사한 취지로 진술하였다(소갑 제7-3호증, 소갑 제7-5호증).60 이처럼 그룹 본부는 우미 그룹 소속 계열회사 소속 직원들이 함께 모여 근무하였는데각 계열회사 직원 중 상당 비율이 그룹 본부에 소속되어 근무하였다., 그룹 전체 업무의 최종 결재권자는 그룹 대표회사인 피심인 우미건설의 대표이사2015. 1월부터 2020년 2월까지 ○○○, 2020년 2월부터 심의일 현재까지 ○○○이 우미건설 대표이사로 재직하였다. 아래 <표 40> 보고서 상의 '사장’란 서명은 ○○○ 대표이사의 서명이다.였고, 이는 그룹 업무 위임전결 기준 및 실제 준공정산 보고서 등을 통하여 확인된다(아래 <표 39>, <표 40>일례로 '○○○○○○’ 현장에서는 피심인 우미개발이 시행과 주관시공사를, 피심인 심우종합건설이 비주관시공사를 담당하였는바, 원칙적으로 피심인 우미건설은 해당 현장과 무관함에도 불구하고 우미건설 사장이 해당 문서에 최종 결재하였다.참조).다) 그룹 본부의 역할 및 계열회사들의 벌떼 입찰 참여61 그룹 본부는 인사, 법무, 재무 등 비사업 부문에 한정하지 않고 사업성 분석, 입찰 참여 결정, 택지확보를 위한 자금조달, 사업계획승인 등 인허가 취득, 공동주택 분양ㆍ홍보와 같은 사업 부문 등에 걸친 계열회사들의 업무를 포괄적으로 수행하였다.62 그룹 본부 ○○○○○○○○○○, ○○○○○ 등 조직개편에 따라 부서명의 차이가 있으나, 모두 공공택지 등의 사업성을 검토하고 토지매입 업무를 수행하는 동일한 부서이다.은 그룹 견적팀 및 마케팅팀에 의뢰한 예상 공사비 및 분양 가능성 분석 결과 등을 고려하여 사업성을 검토하고 입찰에 참여할 택지를 결정한 뒤, 입찰 참가 조건을 충족하는 그룹 계열회사들을 입찰 참여에 동원하였다. 계열회사들은 개별적으로 사업성 분석 또는 참여 여부 등을 검토하는 과정을 거치지 않고 그룹 본부의 결정에 따라 기계적으로 입찰에 참여하였다(아래 <표 41>, <표 42>그룹 본부 개발사업팀이 기안하여 우미건설 대표이사가 결재한 문서로, 계열회사들에게 공공택지 입찰에 참여하도록 지시하는 내용을 담고 있다., <표 43> 참조).계열회사들은 입찰 참여 시 토지공급자에게 '입찰참가 신청금’을 납부해야 하는데, 계열회사들은 이를 그룹 내부적으로 계열회사 간 저리 자금 대여를 통해 해결하거나 외부 금융기관으로부터 자금을 차입하였다. 이때 금융기관 물색 및 이자율 협상 등 관련 업무는 그룹 본부 ○○○이 수행하였다.63 계열회사들의 입찰 참여는 실무적으로 그룹 본부 ○○○○○에서 미리 계열회사들의 공인인증서를 일괄 발급받아 관리하고 있다가 ○○○○○ 직원이 해당 공인인증서를 이용해 청약 신청 홈페이지에 각 계열회사 명의로 순차 접속하여 청약하는 방식으로 이루어졌다(아래 <표 44> 참조).2016년부터 2020년까지 우미 그룹 계열회사들의 청약 접속 기록을 보면, IP 주소가 전부 ○○○○○○○○○○○로 동일함이 확인되었다. 다만, 2022년 1월부터는 LH에서 동일 IP로 복수의 청약이 불가능하도록 제도를 개선하였다.온라인 입찰이 아닌 경우에는 ○○○○○ 직원이 전체 계열회사를 대리하여 서면으로 청약서를 접수하기도 하였다.이와 관련하여 상기 <표 41> 개발사업팀 업무 매뉴얼 중 '매입신청’란을 보면 '주요 체크사항:

① 1인 복수대리 가능 여부’가 기재되어 있다.64 한편, 그룹 본부는 공공택지 1순위 청약 자격을 갖춘 계열회사를 더 많이 확보하기 위하여 법인을 새로 설립하거나, 기존 계열회사들이 면허 또는 건설 실적과 같은 요건들을 충족할 수 있도록 확인ㆍ관리하는 업무도 꾸준히 수행하였다(아래 <표 45>그룹 본부는 계열회사들의 '주택건설사업자’ 및 '건축공사업’ 등록 현황을 확인하여, 특정 계열회사가 해당 면허 등록에 필요한 자본금이 부족한 경우 자본금을 증자하는 방안을 검토한 것으로 확인된다., <표 46>2017년 우미건설 '○○○○○○ ○○○○’ 상, 우미 그룹이 2016년 공공택지 입찰에 소극적으로 참여한 점을 반성하며, 향후 추첨경쟁력 강화를 위해 '자체 실적법인을 추가하고 외부 네트워크 발굴을 지속적으로 추진’하겠다고 명시되어 있다.참조).65 구체적으로, 그룹 본부 ○○○은 계열회사들이 건축공사업 면허 취득ㆍ유지를 위해 필요한 자본금 요건인 5억 원을 갖추었는지를 확인하고 실질 자본금이 요건에 미달할 경우 자본금 증자 업무를 추진하였고, 그룹 본부 ○○○은 계열회사들이 건축공사업 면허 취득ㆍ유지를 위해 필요한 기술자 보유 요건을 갖추지 못하였을 경우 다른 계열회사에서 관련 기술자를 전보하여 주는 방식으로 면허 취득ㆍ유지를 지원하였다. 또한 건축공사업 면허요건인 '별도의 사무실’과 관련하여 그룹 본부가 관리 업무를 수행하였고, 소규모 계열회사들의 사무실 통신비용은 우미건설 및 우미산업개발이 대납하기도 하였다.66 그 결과 우미 그룹 계열회사 중 주택건설사업자 및 건축공사업 면허 보유 법인 수는 아래 <표 47> 기재와 같이 2022년 이전까지전술한 바와 같이, 2022년에는 공정거래위원회와 국토교통부의 벌떼 입찰에 대한 조사가 이루어졌으므로 우미 그룹은 그 이후부터 계열사 수를 대폭 축소하기 시작했다.크게 증가하였다.67 그러나 2016년부터 공공택지 분양 1순위 청약 자격을 갖추기 위해서는 상기 면허뿐만 아니라 '3년간 300세대 이상의 주택건설’ 실적이 필요2016. 9. 28.부터는 최근 3년간 시행실적 300세대, 2017년 2월부터는 최근 3년간 시행실적 300세대 또는 시공실적 600세대일 것이 요구되었다.하였으므로, 그룹 본부는 계열회사들이 이러한 조건을 갖추었는지 확인하고 건설 실적이 요건에 미달하는 기존 계열회사 또는 신설 계열회사에 그룹 내 주택건설 공사물량을 제공하는 방식으로 주택건설 실적을 채워주었다(이 사건 지원행위, 상세 내용은 후술

2. 가. 2) 행위사실 참조).68 이처럼 우미 그룹은 공공택지 입찰 경쟁에서 당첨 확률을 높이기 위한 목적에서 해당 입찰에 1순위로 참여할 수 있는 계열회사 수를 증가시킨 후, 다시 증가한 계열회사들을 벌떼 입찰에 동원하여 당첨 확률을 높이는 순환적 이익 극대화 전략을 추진하였고, 결과적으로 다수의 공공택지 확보에 성공하여 그룹 내 목표치를 대폭 초과 달성하였고(아래 <표 48>, <표 49> 참조), 경쟁사와 비교하여도 더 많은 공공택지를 더 높은 비율로 낙찰받았다(<표 50> 참조).* 「'수퍼 로또’ LH 공공택지, 5개 건설사가 싹쓸이」(중앙일보, 2021. 4. 13.)라) 공공택지 확보 후 사업추진 과정69 벌떼 입찰을 통해 계열회사 중 한 곳이 택지를 낙찰받은 경우 낙찰자인 계열회사는 토지공급자와 토지매매 계약을 체결하고 토지 대금을 납부하여 개발사업을 시행하는데, 그룹 본부 ○○○은 계열회사들의 낙찰 택지 대금 조달을 위한 업무를 수행하였다. ○○○은 중도금 대출 및 PF 대출 등과 관련하여 대출 금융기관을 물색하고 이자율을 협상하는 등의 실무를 처리하였으며, 택지를 낙찰받은 계열회사의 신용등급이 부족한 경우에는 그룹 내 주력 회사인 우미건설로 하여금 신용을 공여케 하기도 하였다.중도금 대출 관련, 우미건설은 2015년부터 2021년까지 9개 낙찰 공공택지에 대해 약 ○○○○억 원의 대출을 무상으로 보증해주었다.본 PF 대출 관련, 우미 그룹은 대부분의 현장에서 외부 보증기관(주택도시보증공사, 한국주택금융공사)으로부터 PF 대출을 보증받았는데, 해당 보증기관들의 내부 규정에 따르면 건설자금 보증은 신용등급이 BB+ 이상이거나, 시공능력평가 순위가 200위 이내이거나, 최근 3년간 300세대 이상 주택건설 실적을 보유한 업체만 신청이 가능하였으므로, 우미 그룹 계열사 중 우미건설과 우미개발만 이 기준을 충족하여 외부 보증기관으로부터 본 PF 대출을 보증받을 수 있었다. 외부 보증기관으로부터 보증을 받지 못한 '○○○○○○ ○○○○ ○○○’ 현장의 경우, 우미건설은 시공 지분이 ○○○에 불과하였음에도 자신의 지분율을 초과하여 PF 대출액의 ○○○를 보증해 주기도 하였다.70 대금을 조달하여 택지를 매입하고 나면, 그룹 본부 ○○○이 관련 법령에 따라 공동주택 배치도 및 설계도서 등을 작성하고 사업계획승인 등 인허가를 받는 업무를 처리하였다. 이와 관련, ○○○○○은 ○○○에게 종전 사업계획승인일로부터 3년이 경과하여 주택건설 시행실적 효력이 만료되어 공공택지 분양 1순위 청약 자격에 공백이 생기지 않도록 조기에 새로운 사업계획승인을 받을 수 있게 하라는 내용의 협조공문을 발송하였다.이는 그룹 차원에서 인허가 요청 일정을 조정하면서까지 1순위 청약 자격 보유 법인을 늘리려고 한 그룹의 의도ㆍ목적을 다시 한번 확인할 수 있는 부분이다.71 승인받은 사업계획에 따라 공동주택이 완공되면 그룹 본부 ○○○ 또는 ○○○○이 그에 대한 분양 업무를 담당하였고, 필요시 그룹 본부 ○○○에서 분양 홍보 업무를 지원하였다. ○○○○ 직원들은 그룹 본부 내 다른 부서들과 마찬가지로 소속 법인과 관계없이 그룹 전체 계열회사들에 관한 업무를 수행하였다.마) 소결72 상기 내용을 종합하면, 우미 그룹 소속 계열회사인 피심인들은 그룹 대표 회사인 우미건설의 주도하에 모두 그룹 본부의 일원으로서 유기적 일체가 되어 벌떼 입찰을 비롯한 공공택지 개발사업 관련 업무를 공동으로 처리하여 왔음을 알 수 있다.73 대부분의 업무수행과 의사결정은 피심인들이 공동으로 참여ㆍ운영하는 그룹 본부를 통하여 이루어졌고, 이와 관련한 계열회사들 사이의 업무수행 또는 인력지원에 대하여 별도의 수수료를 지급하거나 인건비를 정산한 바도 없다.다만, 2022년 국토교통부의 벌떼 입찰 관련 조사가 시작된 이후 우미 그룹 계열회사들은 2022. 3. 18. 공동업무협약을 체결하여 계열회사 간 업무 공동 수행에 대한 명시적 근거를 마련하였고, 그 이후부터 그룹 계열회사들은 협약에 따라 공동업무 관련 경비를 정산ㆍ분담하고 있다.74 이처럼 피심인들은 공공택지 개발사업 시행 과정에서 인력ㆍ신용ㆍ자본이 부족할 경우 그룹 내 상호 지원하는 전략을 통해 1순위 청약 자격 보유 법인(이하 '실적법인’이라 한다)을 확보하고 공공택지 입찰 시장에서 경쟁사업자 대비 유리한 경쟁 조건을 유지할 수 있었다(아래 <표 51>벌떼 입찰에 대한 공정거래위원회 및 국토교통부의 조사가 이루어진 2022년부터 우미 그룹이 계열사 수를 대폭 감축하였음은 전술한 바와 같다.참조).2) 행위사실가) 이 사건 지원행위 개요75 이 사건 지원행위는 지원주체들우미건설, 우미개발, 우미글로벌, 우미산업개발, 명선종합건설, 우미리얼티, 전승건설, 명일건설, 심우종합건설 9개사이 자신이 시행하는 상당한 규모의 공동주택 건설현장에 주택건설 실적이 없거나 부족한 지원객체들심우종합건설, 명상건설, 우미에스테이트, 명가산업개발, 다안건설 5개사을 공공택지 1순위 입찰에 필요한 주택건설실적을 충족시켜 줄 목적으로, 합리적 이유 없이 비주관시공사공동시공(공동도급)에서, 지분율이 50% 이상인 시공사 또는 가장 지분율이 높은 시공사를 주관시공사, 그 외의 시공사를 비주관시공사라고 한다.로 참여시켜 일감을 제공함으로써 시공이익 및 시공실적을 나누어준 것이다.76 이때 이 사건 지원행위가 이루어진 공동주택 건설현장은 아래 <표 52> 기재와 같이 12개(이 사건 지원현장)이다.비주관시공사가 해당 현장 시공을 통해 확보하는 주택건설 실적 세대수를 말한다. 시공실적은 시행과 달리 시공 세대수의 절반만 실적으로 인정되며, 공동시공인 경우 시공사간 지분율대로 분배한다.해당 현장의 전체 공사금액(부가가치세 제외)이다. 공사가 완료된 현장은 최종 공사금액, 공사가 진행 중인 현장은 가장 최근의 변경계약서 금액 기준이다. 총 공사금액의 경우 부가가치세를 제외하고 소방, 전기, 통신 등에 관한 금액이 모두 포함된 금액이며, 다만 시행사와 주관시공사가 동일한 현장인 ○○○○○○, ○○○○, ○○○○○○ 현장의 총 공사금액만 부가가치세가 포함되어 있다.77 이 사건 지원현장은 다음과 같은 특징이 있다.78 첫째, 비주관시공사들은 대체로 특정 시점에 다수의 시공계약을 통해 주택건설 실적 300세대를 단번에 충족하였다. 상기 <표 52> 기재상, 명가산업개발, 심우종합건설, 명상건설은 모두 주택건설 실적이 없다가 1～2개월 만에 2～3개 현장을 계약하여 실적 300세대를 한 번에 충족했고, 실적을 충족한 후에는 최소 3년간 신규 공사계약이 없다. 우미에스테이트와 다안건설다안건설은 2020년 3월 ○○○○○○○ 시공에 참여하였지만, 결국 2021년 12월 ○○○○ ○○와 ○○○○ ○○ 현장을 동시에 계약하면서 주택건설 300세대를 충족하며, 우미에스테이트의 경우 2017년 10월 ○○○○○와 앞서 언급한 ○○○○○ ○○ 현장을 동시에 계약하여 200세대 가까운 실적을 확보하였다가, 2020년 2월 ○○○○ 현장을 통해 최종 300세대를 충족한다.도 특정 시점에 2개 현장을 동시에 계약하여 300세대 실적을 채우거나 300세대에 가까운 주택건설 실적을 확보하였다.79 둘째, 해당 현장에 비주관시공사로 참여한 지원객체들은 모두 그전까지 공동주택 공사 경험이 전혀 없었던 업체들로, 공동도급 계약 시점을 기준으로 최근에 설립되었거나 매출이 전혀 없는 업체들이었다. 구체적으로, 우미에스테이트의 경우 2017년 6월에 설립되어 약 4개월 만에 '○○○○○ ○○’ 현장의 시공사로 선정되었고, 명가산업개발, 심우종합건설, 명상건설 등은 이 사건 공사들을 수주하기 전까지 매출이 전혀 없는 회사들이었다.80 셋째, 해당 비주관시공사들은 우미 그룹이 시행하는 자체 사업에서만 시공사로 선정되었고, 우미 그룹 외 비계열사가 시행하는 현장에서는 사실상 공사를 전혀 수주하지 못하였다.이 사건 지원객체가 비계열회사가 시행하는 사업의 시공에 참여한 경우는 2017년 10월 우미에스테이트가 '○○○○○ ○○’ 현장의 비주관시공사로 참여한 것이 유일한데, 동 현장은 최초에 우미 그룹 계열회사인 명상건설이 낙찰받은 공공택지를 전매 제한이 강화되기 이전에 외부 업체인 ○○○에게 전매하였고, ○○○은 해당 택지를 전매 받는 조건으로 우미 그룹이 시공사를 자유롭게 선정할 수 있도록 보장해 주었던 이례적 사정이 존재하였다. 이와 관련하여, ○○○은 확인서(소갑 제7-9호증)를 통해 '당사(○○○)가 진행한 다른 사업 현장에서 이와 같은 방식의 공동도급은 거의 없던 것으로 알고 있습니다.’라고 진술하였다.나) 공동 시공의 배경81 2015. 8. 11.부터 추첨 방식으로 공급되는 공동주택용지에 대한 전매 제한이 강화대금을 완납하거나 토지공급계약일로부터 2년이 초과하기 전에는 전매할 수 없도록 택지개발촉진법 시행령이 개정되었다.되자, 계열회사나 협력사들을 동원하여 택지를 낙찰받고 해당 택지를 모회사 또는 다른 계열회사에 전매하여 건설사업을 시행하는 방식으로는 주택건설 실적을 확보할 수 없게 되었다.우미 그룹은 2015년 이후 공공택지 전매 제한이 강화되었음에도 주택건설 실적이 없는 계열회사들에게 택지를 전매하여 주려는 계획을 수립하기도 하였으나, 실제로 실행하지는 않았다.82 이에 공공택지 분양 1순위 청약 자격 요건 중 하나인 주택건설 실적(최근 3년간 시행실적 300세대, 시공실적 600세대)을 충족하려면 직접 공공택지를 낙찰받아 사업을 시행하거나, 다른 법인이 시행하는 사업에 시공사로 선정되어야 했다.83 앞서 본 바와 같이 우미 그룹은 '벌떼 입찰 → 택지 낙찰 및 사업 시행 → 계열회사들의 시공 참여 → 주택건설 실적확보 및 1순위 청약 자격 획득ㆍ유지 → 벌떼 입찰을 통한 낙찰 확률 제고’라는 순환적 이익 극대화 전략을 취하였고, 이러한 이익 극대화 구조를 유지하기 위하여 그룹 소속 계열회사들의 건설 실적 현황시행 및 시공 기준으로 주택건설 실적 충족 여부 및 만료 시점 등을 상세히 기재하였다.을 지속적으로 관리하였다(아래 <표 53>, <표 54> 참조).84 이러한 실적 관리를 통해 실적이 부족한 계열회사들이 확인되면 그 회사를 다른 계열회사가 시행하는 사업에 비주관시공사로 참여시켜 공공택지 1순위 청약 자격을 확보하도록 하였다. 이하에서는 구체적으로 우미 그룹이 어떠한 방식으로 계열회사를 그룹 자체 사업에 비주관시공사로 참여시켰는지를 본다.다) 이 사건 지원행위 관련 건설공사의 시공사 선정 방식(1) 통상적인 시공사 선정 관행1 첫째, 우리나라의 시행사들은 시공사와 비교해 대체로 영세하고 재무 여력이 부족하며 인지도도 낮으므로 금융기관들은 시행사의 부족한 채무 상환능력을 보증하는 시공사의 시공 능력과 신용보강에 의존하여 PF 대출을 실행한다. 시공사가 책임지고 건물을 준공하면 건물을 담보물로 이용할 수 있고 건물을 분양해서 자금을 회수할 수 있기 때문이다. 따라서 건설회사의 시공실적이 반영된 시공능력평가액과 PF 대출 실행에 필요한 신용보강 가능 여부가 시공사를 선정하는 중요한 기준이 된다.2 이러한 상황에서 건설회사들은 시행사에 다양한 거래조건을 제시하면서 수주 경쟁에서 유리한 지위를 얻으려고 노력하기도 한다. 시행사에 유리한 이자율로 사업비를 대여하는 사례도 찾아볼 수 있으며, 수주 경쟁에서 상대적으로 열위에 있는 중소건설회사들은 지급보증 또는 자금 보충 약정과 같은 직접적 형태의 신용보강을 제공하기도 한다.3 둘째, 시행사는 건설회사의 인지도나 공동주택 브랜드 등 분양에 미칠 효과도 고려하여 전략적으로 시공사를 선정한다. 따라서 건설회사 입장에서는 신용보강 외에도 경쟁사보다 시공실적과 재무적 안정성, 브랜드 인지도 등과 같은 역량이 높고 영업능력이 뛰어날수록 수주 경쟁에 유리하다.4 한편, 건설회사들은 시행사로부터 단독으로 시공권을 수주하는 것이 일반적이나 필요에 따라 다른 건설회사와 함께 공동수급체를 구성하여 공동도급 하기도 한다.5 구체적으로 공동도급은 다음과 같이 단독 수주가 사실상 어렵거나, 다른 건설회사가 수주 및 사업 진행에 공동으로 기여한 바가 있는 경우에 주로 이루어진다. 발주자가 사업상의 이유로 공동도급을 요구하는 경우, PF 대출에 필요한 신용보강을 해야 하나 신용등급이 낮아 다른 건설회사로부터 신용보강이 추가적으로 필요한 경우, 면허나 시공 능력의 보완이 필요한 경우, 특정 기술이나 전문성이 요구되는 사업에서 다른 건설회사가 이러한 기술을 보유한 경우, 다른 건설회사가 공사 발주 정보 입수나 발주처 접촉 등과 같이 수주 영업활동에 기여한 경우, 인지도 높은 브랜드를 제공하여 분양성 제고에 기여하는 경우 등이 이에 해당한다.6 이처럼 공동도급은 공동으로 도급(시공)하는 것이 단독 수주(시공)보다 사업상 더 유리하거나 그 외 특별한 이유가 있을 때 이루어지는 것이 통상적이다. 시공사로서는 전체적인 사업 관리 측면에서 공동 시공보다 단독 시공이 효율적이며, 단독 수주가 가능한 상황이라면 자신의 시공 기회와 그에 따른 이익을 다른 건설회사와 나누는 것은 비합리적이기 때문이다.(2) 이 사건 지원현장 관련 시공사 선정 방식7 이 사건 지원 현장의 시공사는 개별 시행사가 아니라 우미그룹 ○○○에서 모두 선정하였는데, 우미 그룹은 비주관시공사를 선정함에 있어 2가지 사항을 주로 고려하였다. 첫 번째는 주택건설 실적이 없거나 부족한 계열회사로서 자체 사업 시공에 비주관시공사로 참여하여 주택건설 실적을 확보할 필요가 있는지, 두 번째는 계열회사 간 일감몰아주기 증여세를 가장 적게 납부하게 되는 계열회사인지였다.다만, '일감몰아주기 증여세’는 어디까지나 주택건설 실적 300세대를 충족하는 전제하에 가장 세액이 적은 방안을 검토한 것으로, 실제 비주관시공사 선정에서 가장 중요한 고려 요소는 '실적법인 확보’였다.8 아래 <표 55>는 그룹 본부 회계팀에서 2018년 자체 사업의 시공사 선정을 검토한 문서인데, 이를 보면 그 해 착공이 예정된 ○○○○ 등 4개 현장을 주택건설 실적이 없는 심우종합건설과 명가산업개발에 배분하되, 300세대 실적 기준을 만족하는 경우 중 일감몰아주기 증여세 금액이 가장 적은 방안을 검토한 사실이 확인된다.(표 삽입을 위한 여백)9 상기 문서에 따르면 '○○○○’과 '○○○○’ 현장은 명가산업개발이, '○○○○○’와 '○○○○’는 심우종합건설이 비주관시공사로 참여하는 것이 두 업체 모두 실적 300세대를 충족하면서도 일감몰아주기 증여세를 가장 적게 납부하는 것으로 확인되는데, 실제로 2018년 해당 검토 결과와 같이 시공사가 선정되었다.10 이처럼 그룹 본부 ○○○은 자체 사업 시공사 선정 시 통상적으로 기대되는 합리적 절차ㆍ방식을 벗어나, 공공택지 분양 1순위 청약 자격 확보를 위해 건설 실적이 필요한 계열회사를 일방적으로 시공사로 지정하여 시행사ㆍ시공사를 비롯한 전체 계열회사에 통지하였다(아래 <표 57> 참조).11 자체 사업의 시공사 선정은 모두 수의계약으로 체결되었는데, 시공사로 선정된 업체들은 수주 영업의 일환인 제안서 등을 제출하지도 아니하였고, 시공사 선정을 위한 그룹 내부의 공식적인 절차나 회의도 진행된 바 없었으며, 시공사의 상대적인 시공능력ㆍ경험ㆍ기술력ㆍ브랜드가치 등은 크게 고려되지 않았다. 즉 시공사로 선정된 업체들은 선정을 위해 입찰에 참여한 적도 없고, 그룹 본부로부터 연락을 받고서야 비로소 자신들이 시공사로 선정된 사실을 알게 되었으며, 심지어 자신들이 왜 시공사로 선정되었는지조차 모르는 경우도 있었다. 이러한 사실은 아래 <표 58> 내지 <표 60> 기재 내용을 통하여 확인된다.12 1순위 청약 자격에 필요한 건설 실적을 채우려는 목적을 우선한 결과, 심지어 일부 현장의 경우에는 아직 건축공사업 면허조차 없는 계열회사를 비주관시공사로 미리 선정하기도 하였다. 아래 <표 61>을 보면 그룹 본부 ○○○은 2020. 6. 23. 기준 건축공사 면허가 없는 명상건설을 내부적으로 시공사로 미리 선정해 놓고, 명상건설이 면허를 취득명상건설은 2020. 7. 9. 건축공사업 면허를 취득하였다.한 뒤 도급계약을 체결하도록 공지하였다.13 이처럼 ○○○에서 시공사를 선정하여 공지하면, 그룹 내 각 부서들은 해당 시공사에 맞추어 공사착수를 위한 후속 절차를 수행하였다. 구체적으로, ○○○○○은 시행사ㆍ시공사 간 도급계약서를 작성ㆍ체결그룹 본부 ○○○은 각 계열사로부터 인감도장을 미리 받아 관리하였고, 계약서 날인에 사용하였다.하였고, ○○○○○은 시공사 간 공동수급협정서를 체결하고 현장에 배치될 공사팀을 구성하였으며, ○○○○은 각종 인허가 절차를 수행하였다. 아래 <표 62>는 계약체결과 관련하여 그룹 본부 ○○○이 ○○○○○에 도급계약서 및 공동수급혐정서를 작성해달라고 요청한 문건 중 하나로, 선정된 주관ㆍ비주관시공사와 각 시공지분율이 기재되어 있음을 확인할 수 있다.14 다음으로, 비주관시공사의 지분율은 일괄적으로 40% 또는 49%로 설정되었는데, 이는 40%의 지분율로 비주관시공사에게 300세대 시공 실적을 충족시키기가 부족한 경우에는 지분율을 49%로 올려 300세대 시공실적을 충족할 수 있게 한 것이다.15 구체적으로, '○○○○○ ○○’, '○○○○ ○○’ 현장에 참여한 심우종합건설과 다안건설이 그러한데, 동 현장들은 지분율이 40%였다면 실적 세대수가 300세대에 다소 미달하는바해당 현장들의 지분율이 40%일 경우, 심우종합건설은 2○○세대, 다안건설은 2○○세대를 확보하는데, 49%로 계약하여 각각 3○○세대, 3○○세대를 확보하였다., 지분율 49%로 계약하여 300세대를 채워주었다. 명상건설의 경우, '○○○○ ○○’와 '○○○○ ○○’ 현장에서 비주관시공사 지분율을 최대인 49%로 설정하였음에도 불구하고, 실적 세대수가 288세대로 부족하자, 1개월 뒤인 2020년 11월에 '○○○○ ○○○’ 현장을 추가로 계약하여 300세대 실적 기준을 충족시켰다.본 의결서 46면 <표 52> 참조16 또한, 단독 시공 능력을 충분히 보유한 우미건설, 우미개발이 시행사로서 배타적 사업권을 확보하였음에도 해당 건설공사를 단독 시공하는 대신 명가산업개발우미개발로 합병되기 이전에 비주관시공사로 선정되었다., 심우종합건설을 비주관시공사로 참여시켜 공동 시공하였다.○○○○ ○○, ○○○○, ○○○○ ○○ 현장 등그러나 이러한 공동 시공을 결정할 때 사업상의 필요나 이를 통해 얻을 수 있는 신용보강예컨대 비주관시공사 참여의 대가로 추가적인 신용보강을 받는 등, 통상적 거래 관행에 부합하는 반대급부 제공 등을 말한다., 브랜드가치 활용 등의 반대급부 여부를 면밀히 검토하였다는 등의 사정은 확인되지 않는다.17 오히려 상기와 같이 시행사와 주관시공사가 일치하는 경우에는 단독 시공을 하여야만 수억 원에 달하는 '일감몰아주기 증여세’를 납부하지 않을 수 있음에도 불구하고, 우미 그룹은 차라리 그러한 증여세를 납부하더라도 실적법인을 늘려 공공택지 당첨 확률을 제고하는 것이 더 이득이라고 판단하였음을 확인할 수 있다(아래 <표 63> 참조).라) 이 사건 지원행위 결과18 이 사건 지원행위로 인하여 지원객체들은 막대한 매출액 및 영업이익을 확보하였다. 지원객체들은 각 현장의 비주관시공사로 참여하여 현장별 최소 ○○○억 원에서 최대 ○○○억 원의 매출액을 기록하였고, 매출액의 약 ○○% 내외를 시공이익으로 확보하였다. 이 사건 지원행위로 인한 전체 지원객체 매출액은 약 5,157억 원에 이른다(아래 <표 64> 참조).부가가치세를 제외한 전체 공사금액을 기준으로 하되, 시행사와 주관시공사가 동일한 ○○○○ ○○, ○○○○, ○○○○ ○○ 현장의 경우 부가가치세를 제외하기 곤란하여 이를 포함하였다.해당 현장 공사를 통해, 비주관시공사인 지원객체가 확보한 매출액(부가가치세 제외)이다. 2022년 12월 우미글로벌로 합병된 다안건설의 경우, 합병 전까지 다안건설이 받은 공사대금만 지원객체 매출액으로 기재하였다.지원객체가 얻은 매출에서 공사비를 제외한 금액으로, 해당 공사로 인해 지원객체가 얻은 시공이익 (해당 공사에 따른 매출총이익)이다. 다안건설은 합병 전까지를 기준으로 기재하였다.해당 표의 지원객체 매출액 대비 지원객체 시공이익을 의미한다. 구체적으로 해당 표의 (지원객체 시공이익/지원객체매출액*100)으로 계산하였다.85 아래 <표 65>는 상기 <표 64>의 지원현장별 매출액 및 시공이익을 지원객체별로 정리한 것이다. 이 사건 지원행위로 인하여 지원객체들은 최소 ○○○억 원에서 최대 ○○○○억 원의 매출액 및 최소 ○○억 원에서 최대 ○○○억 원의 시공이익을 확보하였는데, 이는 같은 기간 지원객체들의 전체 매출액 총합의 49.2%～100%, 매출총이익의 38.9%～100%를 차지한다.최초 지원행위 도급계약일로부터, 지원객체별 마지막 지원행위의 공사 완료 시점을 말한다.명가산업개발, 심우종합건설, 명상건설, 다안건설의 경우 지원행위기간 동안 지원행위 현장 외에 다른 진행 중인 사업 자체가 없었으므로, 지원행위 현장 매출이 전체 매출액에서 차지하는 비중이 사실상 100%이다. 다만, 공사대금이 매출액으로 반영되는 시차 문제 및 회계상 계산 방식의 차이로 1∼2%의 오차가 있을 수 있다.86 지원행위 이후 지원객체들의 재무상태 역시 크게 개선되었다. 그전까지 매출액이 전혀 없거나 큰 폭으로 감소 중이었던 지원객체구체적으로, 우미에스테이트는 지원행위 시작 4개월 전인 2017. 6월에 설립되었으며, 명가산업개발, 심우종합건설은 2006년에, 명상건설은 2007년에 각각 설립되었으나, 사실상 지원행위 전까지 매출이 전혀 없는 업체들이었다. 다안건설의 경우, 2020년에 '○○○ ○○ ○○○’ 현장 입주가 완료된 이후로는 매출액과 영업이익이 모두 급격히 감소하는 상황이었다.들은 지원 이후 연 매출 500억 원 이상의 안정적 사업구조를 보유하게 되었다. 지원객체들의 영업이익도 이 사건 지원 전까지 모두 적자였으나, 지원 이후 모두 흑자로 전환되었다(아래 <표 66> 참조).87 지원행위 이후 지원객체들의 시공능력평가액'시공능력평가액’이란, 국토교통부가 건설산업기본법 제23조에 근거하여 전국의 건설업체를 대상으로, ①최근 3년간의 공사실적 年 평균액, ②경영 및 재무상태

③기술능력

④신인도 등을 종합적으로 평가하여, 각 업체가 1건 공사를 수행할 수 있는 능력을 금액으로 환산한 지표로, 매년 7월 국토교통부가 공시한다.및 순위 역시 큰 폭으로 상승하였다. 이 사건 지원행위 전까지 시공능력평가액 순위가 없거나 5,000위 수준에 불과하였던 지원객체들은, 지원 이후 시공능력평가액이 20배 이상 증가하였고, 건축 부문 시공능력평가 순위도 전국 100위권 이내로 진입하였다(아래 <표 67> 참조).(표 삽입을 위한 여백)88 또한 이 사건 지원행위로 인하여 지원객체 5개사는 공공택지 분양 1순위 청약 자격도 획득하였다. 1순위 입찰에 필요한 실적을 확보한 지원객체들은 아래 <표 68>과 같이 적극적으로 입찰에 참여하였으며, 특히 그 중 우미에스테이트와 심우종합건설은 각각 '○○○○’ 및 '○○○○ ○○’ 현장 입찰에 낙찰되어 실제로 택지를 분양받기까지 하였다. 시간 순서로 보면, 심우종합건설은 2019. 1. 28. 1순위 청약 자격을 획득한 후 2020. 6. 4. 택지를 낙찰받았고, 우미에스테이트는 2020. 2. 6. 1순위 청약 자격을 획득한 후 2020. 6. 10. 택지를 낙찰받았다.다만 다안건설의 경우, 이 사건 지원행위와 무관하게 '○○○○○ ○○○’ 현장 시행을 통해 2022년 12월까지 실적이 충족되어 있었고(소갑 제5-3호증), 이후 추가 현장 시공을 통해 실적 기간이 연장되는 효과가 있었으나, 우미그룹이 2022년부터 계열사를 정리하는 과정에서 2022년 12월 우미글로벌에 흡수합병되었다.89 우미에스테이트는 '○○○○’ 현장에 대하여 우미건설과 공동으로 시행ㆍ시공을 진행하였고, 그 결과 1,196억 원의 매출액과 298억 원의 이익을 얻었다. 심우종합건설은 '○○○○ ○○’ 현장에 대하여 사업을 시행하고 우미개발 및 다안건설이 시공을 진행하였으며, 그 결과 3,190억 원의 매출액과 530억 원의 이익을 얻었다. 우미 그룹 전체로는 약 7,268억 원의 매출액과 1,290억 원의 이익을 추가로 확보한 것이다.90 나아가, 이 사건 지원행위로 인해 특수관계인에 대한 부의 이전도 이루어졌다. 우미에스테이트는 2017. 6. 8. 우미 그룹 대주주인 ○○○ 부회장의 두 아들인 ○○○과 ○○○이 자본금 10억 원으로 설립한 회사인데○○○, ○○○은 지분을 각 70%, 30% 보유하였다., 설립 후 약 4개월 만에 '○○○○○ ○○’ 및 '○○○○○ ○○이는 비계열사인 ○○이 시행한 현장이지만, ○○은 우미 그룹의 요청에 따라 우미 그룹으로부터 토지를 전매 받는 대가로 우미에스테이트를 시공사로 선정하였다는 사실은 앞서 살펴본 바와 같다.’ 현장의 비주관시공사로 선정되었고, 이후 2020년 2월 명선종합건설이 시행하는 '○○○○’ 현장에 다시 비주관시공사로 선정되어 주택건설 실적 300세대를 충족함으로써 상기와 같은 택지 낙찰 및 사업 시행에도 성공하기에 이르는 등 약 3년이라는 단기간 내에 급속한 성장을 이룰 수 있었다.91 그러던 중 2022년 초 우미 그룹을 비롯한 중견 건설사들의 벌떼 입찰에 대한 사회적 비판이 제기되고 국토교통부의 특별점검이 시작되자, 특수관계인 ○○○ㆍ○○○은 2022. 4. 1. 우미개발에 자신들이 보유한 우미에스테이트의 지분 100%를 약 127억 원에 매각하여 5년 만에 약 117억 원의 차익을 남겼다.3) 근거92 위 사실은 일반현황 관련 증거자료(소갑 제1-1호증 내지 제1-14호증), 낙찰 확률 증대를 위한 입찰 참여 법인 확보 관련 증거자료(소갑 제2-1호증 내지 제2-21호증), 계열사들에 대한 건축공사업 면허 취득 지원 관련 증거자료(소갑 제3-1호증 내지 제3-18호증), 계열사를 동원한 벌떼 입찰 참여 관련 증거자료(소갑 제4-1호증 내지 제4-16호증), 1순위 입찰참가자격 마련을 위한 비주관시공사 선정ㆍ계약 관련 증거자료(소갑 제5-1호증 내지 제5-28호증), 기타 피심인 제출자료(소갑 제6-1호증 내지 제6-11호증), 진술조서 및 확인서(소갑 제7-1호증 내지 제7-19호증), 공정거래위원회 세종 심판정에서 진행된 심의 과정에서의 진술 등을 통하여 인정된다.

나. 관련 법 규정독점규제 및 공정거래에 관한 법률2025. 1. 21. 법률 제20712호로 개정되기 전의 것을 말한다. 이하 '법’이라 한다.제45조 (불공정거래행위의 금지)

① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.

1.∼8. (생략)

9. 부당하게 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 통하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위가. 특수관계인 또는 다른 회사에 가지급금ㆍ대여금ㆍ인력ㆍ부동산ㆍ유가증권ㆍ상품ㆍ용역ㆍ무체재산권 등을 제공하거나 상당히 유리한 조건으로 거래하는 행위나. 다른 사업자와 직접 상품ㆍ용역을 거래하면 상당히 유리함에도 불구하고 거래상 실질적인 역할이 없는 특수관계인이나 다른 회사를 매개로 거래하는 행위

10. (생략)

② 특수관계인 또는 회사는 다른 사업자로부터 제1항 제9호에 해당할 우려가 있음에도 불구하고 해당 지원을 받는 행위를 하여서는 아니 된다.

③ 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다.

④∼⑥ (생략)독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령2025. 3. 12. 대통령령 제35382호로 개정되기 전의 것을 말한다. 이하 '법 시행령’이라 한다.제52조(불공정거래행위의 유형 또는 기준) 법 제45조 제1항에 따른 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 2와 같다.[별표 2] 불공정거래행위의 유형 또는 기준(제52조 관련)1.∼8. (생략)

9. 부당한 지원행위법 제45조 제1항 제9호에 따른 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위는 부당하게 다음 각 목의 행위를 통해 과다한 경제상 이익을 제공하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위로 한다.

가. 부당한 자금지원특수관계인 또는 다른 회사에 가지급금ㆍ대여금 등 자금을 상당히 낮거나 높은 대가로 제공 또는 거래하거나 상당한 규모로 제공 또는 거래하는 행위나. 부당한 자산ㆍ상품 등 지원특수관계인 또는 다른 회사에 부동산ㆍ유가증권ㆍ무체재산권 등 자산 또는 상품ㆍ용역을 상당히 낮거나 높은 대가로 제공 또는 거래하거나 상당한 규모로 제공 또는 거래하는 행위다. 부당한 인력지원특수관계인 또는 다른 회사에 인력을 상당히 낮거나 높은 대가로 제공 또는 거래하거나 상당한 규모로 제공 또는 거래하는 행위라. (생략)부당한 지원행위의 심사지침2022. 12. 9. 공정거래위원회예규 제415호로 개정된 것을 말한다. 이하 '심사지침’이라 한다.

4. 상품ㆍ용역을 거래한 경우나. 상당한 규모에 의한 지원행위1) 지원주체가 지원객체와 상품ㆍ용역을 상당한 규모로 제공 또는 거래하는 행위를 통하여 과다한 경제상 이익을 제공하는 것은 지원행위에 해당한다.(예시)- 지원주체가 지원객체에게 각종 물류업무를 비경쟁적인 사업양수도 또는 수의계약방식을 통하여 유리한 조건으로 대부분 몰아주는 경우2) 상당한 규모의 거래로 인하여 과다한 경제상 이익을 제공한 것인지 여부는 지원성 거래규모 및 급부와 반대급부의 차이, 지원행위로 인한 경제상 이익, 지원기간, 지원횟수, 지원시기, 지원행위 당시 지원객체가 처한 경제적 상황, 지원객체가 속한 시장의 구조와 특성, 여타 경쟁사업자의 경쟁능력 등을 종합적으로 고려하여 구체적ㆍ개별적으로 판단한다.3) 상당한 규모에 의한 지원행위 여부는 다음과 같은 사항을 고려하여 판단할 수 있다.가) 거래대상의 특성상 지원객체에게 거래물량으로 인한 규모의 경제 등 비용절감효과가 있음에도 불구하고, 동 비용 절감효과가 지원객체에게 과도하게 귀속되는지 여부나) 지원주체와 지원객체 간의 거래물량만으로 지원객체의 사업개시 또는 사업유지를 위한 최소한의 물량을 초과할 정도의 거래규모가 확보되는 등 지원객체의 사업 위험이 제거되는지 여부4) 위 3)에 의하여 지원행위 여부를 판단할 때에는 해당 지원객체와의 거래에 고유한 특성에 의하여 지원주체에게 비용절감, 품질개선 등 효율성 증대 효과가 발생하였는지 여부 등 해당 행위에 정당한 이유가 있는지 여부를 고려하여야 한다.

다. 위법성 성립 요건1) 지원주체의 부당한 지원행위에 대한 위법성 성립요건19 법 제45조 제1항 제9호, 법 시행령 제52조 [별표 2] 불공정거래행위의 유형 또는 기준 제9호 나목에 따른 부당한 지원행위가 성립하기 위해서는 두 가지 요건, 즉

① 지원주체가 지원객체인 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 부동산ㆍ유가증권ㆍ상품ㆍ용역ㆍ무체재산권 등의 자산ㆍ상품을 상당히 낮거나 높은 대가로 제공 또는 거래하거나 상당한 규모로 제공 또는 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공하여야 하고(지원행위의 성립), ② 지원주체의 지원행위로 말미암아 지원객체가 직접 또는 간접적으로 속한 시장에서 공정한 거래를 저해할 우려(부당성)가 인정되어야 한다.대법원 2004. 9. 24. 선고 2001두6364 판결 참조가) 지원행위의 성립20 거래의 조건에는 거래되는 상품 또는 역무의 품질, 내용, 규격, 거래수량, 거래 횟수, 거래시기, 운송조건, 인도조건, 결제조건, 지불조건, 보증조건 등이 포함되고 그것이 자금, 자산, 인력 거래라고 하여 달리 볼 것은 아니며, 거래규모는 거래수량에 관한 사항으로서 거래조건에 포함된다고 할 수 있고 현실적인 관점에서 경우에 따라서는 유동성의 확보 자체가 긴요한 경우가 적지 않음에 비추어 상당한 규모로 유동성을 확보할 수 있다는 것 자체가 상당히 유리한 조건의 거래가 될 수 있으므로, '상당한 규모로 제공 또는 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공’하는 것도 법 제23조 제1항 제7호 소정의 '상당히 유리한 조건의 거래’의 하나라고 볼 수 있을 것이지만, 상당한 규모로 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공한 것인지 여부는 지원성 거래규모 및 급부와 반대급부의 차이, 지원행위로 인한 경제상 이익, 지원기간, 지원횟수, 지원시기, 지원행위 당시 지원객체가 처한 경제적 상황 등을 종합적으로 고려하여 구체적ㆍ개별적으로 판단하여야 한다.대법원 2007. 1. 25. 선고 2004두7610, 대법원 2012. 10. 25. 선고 2009두15494 판결, 대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두11911 판결 등 참조21 상당한 규모에 의한 지원행위 여부는 거래대상의 특성상 지원객체에게 거래물량으로 인한 규모의 경제 등 비용절감효과가 있음에도 불구하고, 동 비용절감효과가 지원객체에게 과도하게 귀속되는지 여부 및 지원주체와 지원객체 간의 거래물량만으로 지원객체의 사업개시 또는 사업유지를 위한 최소한의 물량을 초과할 정도의 거래규모가 확보되는 등 지원객체의 사업위험이 제거되는지 여부를 고려하여 판단할 수 있으며, 이 경우 해당 지원객체와의 거래에 고유한 특성에 의하여 지원주체에게 비용절감, 품질개선 등 효율성 증대효과가 발생하였는지 여부 등 해당 행위에 정당한 이유가 있는지 여부를 고려하여야 한다.심사지침 Ⅲ. 4. 나. 3) 및 4) 참조나) 부당성22 지원주체의 지원행위로 말미암아 공정한 거래를 저해할 우려가 있는지 여부에 대한 판단은 지원주체와 지원객체와의 관계, 지원행위의 목적과 의도, 지원객체가 속한 시장의 구조와 특성, 지원성 거래규모와 지원행위로 인한 경제상 이익 및 지원기간, 지원행위로 인하여 지원객체가 속한 시장에서의 경쟁제한이나 경제력 집중의 효과 등은 물론 중소기업 및 여타 경쟁사업자의 경쟁능력과 경쟁 여건의 변화 정도, 지원행위 전후의 지원객체의 시장점유율의 추이, 시장개방의 정도 등을 종합적으로 고려하여 당해 지원행위로 인하여 지원객체의 관련시장에서 경쟁이 저해되거나 경제력 집중이 야기되는 등으로 공정한 거래가 저해될 우려가 있는지 여부를 기준으로 판단하여야 한다.대법원 2004. 3. 12. 선고 2001두7220 판결 참조23 부당한 지원행위의 요건으로서의 지원의도는 지원행위를 하게 된 동기와 목적, 거래의 관행, 당시 지원객체의 상황, 지원행위의 경제상 효과와 귀속 등을 종합적으로 고려하여 지원주체의 주된 의도가 지원객체가 속한 관련시장에서의 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 것이라고 판단되는 경우 인정되는 것이고, 이러한 지원의도는 여러 상황을 종합하여 객관적으로 추단할 수 있다.대법원 2007. 1. 11. 선고 2004두350 판결 참조24 지원행위가 부당성을 갖는지 유무는 오로지 공정한 거래질서라는 관점에서 평가되어야 하는 것이다. 공익적 목적, 소비자 이익, 사업 경영상 또는 거래상의 필요성 내지 합리성 등도 공정한 거래질서와는 관계없는 것이 아닌 이상 부당성을 갖는지 유무를 판단함에 있어 고려되어야 하는 요인의 하나라고 할 것이나, 단순한 사업 경영상의 필요 또는 거래상의 합리성 내지 필요성만으로는 부당지원행위의 성립요건으로서의 부당성 및 공정거래저해성이 부정되지 않는다.대법원 2004. 10. 14. 선고 2001두2881 판결 참조2) 지원객체의 부당한 지원을 받은 행위에 대한 위법성 성립요건25 법 제45조 제2항 또는 구법 제23조 제2항의 부당한 지원을 받는 행위에 해당하기 위해서는, 법 제45조 제1항 제9호에 해당할 우려가 있음에도 불구하고, 지원객체가 부당하게 해당 지원을 받는 행위를 하여야 한다. 이때 부당한 지원행위에 해당할 우려가 있음에도 지원받는 행위를 했는지 여부는 지원객체가 해당 거래행위가 부당한 지원행위에 해당할 수 있음을 인식하고 있었거나 인식할 수 있었는지 여부에 따라 판단하며, 이는 법 전문가가 아닌 일반인의 입장에서 과다한 경제상 이익을 제공받았다는 것을 인식할 수 있을 정도면 족하다.공정거래위원회 2019. 1. 23. 의결 제2019-025호, 공정거래위원회 2018. 5. 21. 의결 제2018-148호, 공정거래위원회 2016. 7. 7. 의결 제2016-189호, 공정거래위원회 2015. 11. 9. 의결 제2015-374호 참조라. 위법성 판단1) 이 사건 지원행위의 시기ㆍ종기 및 지원성 거래규모26 구체적으로 위법성 여부를 검토하기에 앞서, 이 사건 지원행위의 시기ㆍ종기 및 지원성 거래규모를 살펴보면 다음과 같다.27 이 사건 지원행위는 지원주체들이앞서 인정사실에서 본 바와 같이 지원주체들을 포함한 피심인들은 그룹 본부의 일원으로서 유기적 일체가 되어 이 사건 지원행위에 대한 의사결정 및 실제적 실행을 기능적으로 분담하여 지배하였으므로 그룹 본부의 행위는 곧 피심인들의 행위로 볼 수 있고, 특히 주택건설사업의 시행사인 이 사건 지원주체들은 지원객체들을 비주관시공사로 참여시키는 내용의 도급계약의 당사자로서 해당 계약을 체결하고 공사대금을 지급하였는바 이 사건 지원행위의 주체로서 책임을 짐이 타당하다(아래 세종 심판정에서의 진술 참고).지원객체들에게 공공택지 1순위 청약 자격 획득에 필요한 주택건설 실적을 충족시켜 주려는 동일한 목적하에 지원객체들을 주택건설 공사에 비주관시공사로 참여시키는 공동도급 계약을 체결하는 방법으로 과다한 경제상 이익을 제공하였다는 것이고, 그 과정에서 이루어진 행위의 방식, 경위, 기본적 구조 등이 모두 동일한바, 각 지원객체별로 이루어진 일련의 지원행위를 묶어 하나의 지원행위로 본다.28 이때 각 위반행위의 시작일은 지원객체별로 이 사건 지원행위인 공동도급 계약을 최초로 체결한 시점이고, 종료일은 공사계약으로 인한 이익의 취득이 종료된 날로서 지원객체별 마지막 지원행위 현장의 공사 종료 시점이 된다. 이를 정리하면 아래 <표 69> 기재와 같다.29 한편 지원성 거래규모란 지원주체와 지원객체 사이에 지원기간 동안 해당 지원행위와 관련하여 이루어진 거래의 규모를 말하는데심사지침 Ⅱ. 7. 참조, 이 사건의 경우 지원성 거래규모는 각 지원현장에서 지원객체들이 수령한 공사대금(매출액)의 합계인 5,157억 3,000만 원이다. 지원객체별 지원성 거래규모의 구체적 내용은 아래 <표 70>과 같다.<표 70> 지원객체별 지원성 거래규모(단위 : 백만 원)2) 지원주체 관련 위법성 여부가) 지원행위의 성립 여부(1) 상당한 규모의 거래인지 여부30 다음과 같은 점을 고려할 때, 이 사건 지원행위는 상당한 규모의 거래에 해당한다.31 첫째, 이 사건 지원성 거래규모의 총합은 약 5,157억 원으로, 그 자체로 상당한 규모에 해당한다. 이 사건 5개 지원객체는 합리적인 사유 없이 최소 ○○○억 원부터 최대 ○○○○억 원에 이르는 대규모 공동주택사업에 비주관시공사로 참여하여 40～49%의 시공지분을 확보하였고, 이를 통해 각 지원객체들은 최소 560억에서 최대 1,232억 원의 매출액을 확보하였는바, 그 자체로 상당한 규모에 해당한다.32 공동주택 건설공사의 경우, 일반적으로 공사 준비기간을 포함한 사업기간이 최소 2～3년 이상으로, 단발성 거래와 달리 상대적으로 장기간 지속되는 사업 특성을 갖는다. 또한 1건당 공사금액도 최소 수백억 원에서 수천억 원까지 이르는 대규모 사업으로, 1건만 수주하더라도 시공사 입장에서는 막대한 규모의 시공매출 및 이익을 창출할 수 있다. 이러한 사업의 특성을 고려할 때, 지원객체별 지원현장 수가 2～3건에 불과하다고 하여 이를 상당한 거래규모에 해당하지 않는다고 보기는 어려우며, 오히려 1건의 시공계약만으로도 상당한 규모에 해당한다고 봄이 타당하다.33 둘째, 이 사건 지원행위는 지원객체들의 사업위험을 제거하고 안정적인 사업기반을 마련하기에 충분한 규모로서, 상당한 규모에 해당한다. 이 사건 지원객체들은 모두 지원행위 이전까지 매출이나 공사 경험이 없어 공사역량이 검증되지 아니한 업체들이었음에도 불구하고, 이 사건 지원행위만으로 연 매출 500억 원 이상, 건축 부문 국내 시공능력평가 순위 100위 이내의 건설사로 급성장하였다.34 그리고 이 사건 지원 규모는 지원기간 동안 지원객체 총매출의 49.2～100%에 이르는바(상기 <표 65> 참조), 지원객체들의 급격한 성장은 사실상 모두 이 사건 지원행위에 따른 결과로, 이는 지원객체의 사업유지를 위한 최소한의 물량을 현저히 초과할 정도의 거래규모에 해당한다.35 셋째, 2017년 이후 지원기간 동안 우미 그룹이 착공한 공동주택 자체 사업은 총 32개인데 그 중 12개 현장에서 이 사건 지원행위가 이루어졌는바, 이는 우미 그룹 전체 공동주택 자체 사업 현장 중 약 37.5%에 달하는 상당한 규모에 해당한다.(2) 과다한 경제상 이익 제공 여부36 다음과 같은 점을 고려할 때, 이 사건 지원행위는 각 지원객체들에게 과다한 경제상 이익을 제공한 것으로 인정된다.93 첫째, 지원객체들은 대부분 이 사건 지원행위 전까지 공사 경험이 없거나 사실상 사업을 수행하지 않던 업체들로, 주택 공사 경험이 없는 업체를 대규모 공동주택의 시공사로 선정하여 시공지분 40% 이상으로 계약하는 것은 업계의 일반적인 관행최근 5년간(2019∼2023년) 시공능력평가액 기준 국내 상위 10개 건설회사들의 공동주택 착공 현황을 전수 조사하였으나, 전체 178건 현장 중에 공사 경험이 없는 업체를 비주관시공사로 포함시켜 공동주택을 시공한 경우는 존재하지 않았다(소갑 제7-18호증, 소갑 제7-19호증).대비 매우 이례적인 거래로서 과다한 경제상 이익에 해당한다.94 둘째, 지원객체가 시공에 참여함으로써 얻는 이익과 지원주체가 지원객체를 비주관시공사로 참여시킴으로서 얻는 대가 간에 상당한 불균형이 존재한다. 지원객체는 시공에 참여함으로써 막대한 시공이익 및 건설 실적, 1순위 청약 자격 및 이를 바탕으로 한 공공택지 낙찰 기회까지도 얻은 반면, 지원주체 입장에서는 공사 경험 및 역량이 부족한 지원객체들을 시공사로 선정하면서도 지원객체로부터 자금조달 관련 신용보강이나 특별한 공사 기술, 인지도 높은 아파트 브랜드 효과 등의 반대급부적 이익을 받은 바가 없다.일반적으로 시공사를 선정하는 데는 시공능력과 경험이 가장 중요한 요인이 되며, 비주관시공사의 경우 그와 더불어 동 업체가 공사 수주 등 영업활동이나 자금조달에 기여한 바가 있는지, 인지도 높은 아파트브랜드를 보유하고 있어 공동시공이 분양에 도움이 되는지, 공동시공을 통한 리스크 분산 효과가 있는지, 특정한 분야에서 주관시공사에는 없는 우수한 시공 기술을 보유하였는지 등 다양한 사정을 고려하여 합리적인 사유가 있는 경우 비주관시공사를 참여시킬 수 있다.지분구조 상 유의미한 리스크 분산 효과가 존재하지도 않았다. 지원객체가 시행사나 주관시공사의 완전자회사 또는 동일 모회사의 자회사 관계이므로 공동시공 시 사업 실패에 따른 비주관시공사의 손실이 시행사나 주관시공사의 지분가치 손실로 돌아오기 때문이다.95 오히려 지원주체들은 지원객체들에게 건축공사업 면허 획득을 위한 자본금 증자, 건축기사 등 기술자 인력지원, 계약서 작성 등의 업무 대행과 같은 추가적인 이익을 일방적으로 제공하면서 그에 대한 비용도 정산받지 아니하였다.계열회사 간 공동업무처리 내지 업무대행에 대한 인건비 등 정산은 2022년 이후에야 이루어졌다.96 셋째, 이 사건 지원현장에 대하여 지원객체들은 별다른 수주 영업 노력을 하지 않았고, 계약체결 전 지분율비주관시공사의 실질적 기여도 등에 대한 충분한 고려 없이 지분율을 도식적으로 40%나 49%로 정하였음은 앞서 본 바와 같고, 이는 비계열사의 시행사업에서 정해진 지분율 구성이 다양한 것과도 대조된다.ㆍ비용분담ㆍ업무분담 등에 관한 협의나 협상도 전혀 이루어지지 않았으며, 심지어 건축공사업 면허가 없는 경우까지도 지원주체들은 지원객체들을 모두 수의계약의 방법으로 비주관시공사로 선정하여 공동시공에 참여시키는 등, 거래상대방 선정 절차의 합리성이 현저히 결여되었다.97 이는 우미 그룹이 비계열사와 공동시공한 현장에서는 해당 업체와 수차례 협상을 통해 계약 세부 내용을 조정한 것과 명백히 대조된다. 구체적으로, 2017년 이후 우미 그룹 계열사가 시행한 자체 사업 중 비계열사와 공동시공한 현장은 '○○ ○○○○○○ ○○○○’ 1개인데, 해당 현장의 경우 아래 <표 71>과 같이 계약의 세부 내용을 확정하기 위하여 그룹 내부 회의는 물론 공동시공사인 ○○○○과도 수차례 협의하는 과정을 거쳤다.소갑 제5-19호증(표 삽입을 위한 여백)98 넷째, 지원객체들은 이 사건 지원행위 이전까지 매출이 없거나 큰 폭으로 감소하는 상황이었고 영업이익도 대부분 적자를 기록하고 있었으나, 이 사건 지원행위 직후 지원객체들의 연매출액은 급격히 증가하였고, 영업이익 역시 큰 폭의 흑자로 전환하였다.본 의결서 61면 <표 66> 참조99 특히 심우종합건설, 우미에스테이트는 이 사건 지원행위를 통하여 건설 실적을 쌓아 공공택지 1순위 청약 자격을 획득하였고, 이를 통해 다수의 공공택지 입찰에 부당하게 참여하였으며, 불과 4개월 내지 1년 4개월의 비교적 짧은 기간 내에 실제로 2개의 공공택지를 추가로 낙찰받아 막대한 개발이익을 거둬들였다.2020년 6월 우미에스테이트는 '○○○○’, 심우종합건설은 '○○○○ ○○’ 공공택지에 낙찰되었는데, 해당 택지개발 사업을 통해 우미에스테이트는 1,196억 원의 매출액과 298억 원의 매출총이익을, 심우종합건설은 3,190억 원의 매출액과 530억 원의 매출총이익을 추가하였으며, 우미 그룹 전체로는 약 7,268억 원의 매출액과, 1,290억 원의 매출총이익을 추가로 확보하였다.우미에스테이트의 경우 결과적으로 5년 만에 특수관계인에게 117억 원의 주식 양도 차익까지 귀속되었다.(3) 지원금액37 다음과 같은 점을 종합적으로 고려할 때 이 사건 지원행위의 지원금액을 구체적으로 산정하기는 곤란하므로, 앞서 본 이 사건 지원성 거래규모본 의결서 70면 <표 70> 참조의 10%인 51,573백만 원을 이 사건 지원금액으로 본다.「과징금부과 세부기준 등에 관한 고시」(2024. 8. 28. 공정거래위원회고시 제2024-21호로 개정된 것, 2021. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2021-50호로 개정된 것) Ⅱ. 8. 나. 참조38 첫째, 지원주체 측면에서 이 사건 지원주체인 시행사들이 지원행위 기간 동안 특수관계가 없는 독립된 자와 주택 공사계약을 체결한 사례가 사실상 존재하지 아니하여, 비교 대상이 될 만한 정상지분율로 이루어진 거래를 찾아보기 어렵다.39 이 사건 지원행위 기간 동안 우미 그룹 계열회사들이 시행한 자체 사업에서 비계열사가 시공에 참여한 사례는 2020년 '○○ ○○○○○○ ○○○○’ 1건뿐인데, 해당 현장은 ○○○○○○이 시행사이고 비계열사인 ○○○○이 ○○% 지분율로 주관시공사이며, 오히려 ○○○○이 지분 ○○%로 비주관시공사이므로, 비주관시공사의 정상지분율을 산정해야 하는 이 사건 지원과 이를 비교하기는 어렵다. 또한, ○○○○은 지원객체들과 달리 공동주택 공사 경험이 풍부하고 인지도 높은 아파트브랜드를 보유하고 있는 등 시공사로 참여시킬 만한 합리적인 사유가 있는 경우로서, 공사 경험이 전무한 지원객체들을 시공사로 참여시킨 이 사건 지원행위와 비교하기는 어렵다.그룹 ○○○○○ ○○○ ○○ 진술에 따르면, 해당 현장을 ○○○○과 공동으로 시공한 것은

① ○○○○의 아파트 브랜드 '○○○○’를 통해 분양 가능성을 높이고, ② 공사 경험이 풍부하고 기술력이 우수한 ○○○○과의 협업을 통해 시공 기술을 배우기 위한 목적이었다고 진술하였다(소갑 제7-2호증).40 둘째, 지원객체 측면에서도 이 사건 지원객체들은 우미 그룹에서 시행한 자체 사업에서만 시공사로 참여할 수 있었고, 특수관계가 없는 비계열사와 주택건설 공사계약을 체결한 사례가 사실상 존재하지 않는다.이 사건 지원객체가 비계열사와 공사계약을 체결한 사례는 '○○○○○ ○○’ 현장 1건뿐인데, 앞에서 본 바와 같이 해당 현장은 시행사인 ○○이 우미 그룹으로부터 토지를 전매 받는 조건으로 우미 그룹에게 시공사 선정권을 부여한 것으로 이례적인 경우에 해당한다(본 의결서 47면 각주 48 참조).41 셋째, 지원주체 및 지원객체가 포함되지 아니한 거래를 살펴보더라도, 주택건설시장에서 공동시공의 경우 시공사 간 지분율을 산정하는 일반적인 관행이나 방법도 존재하지 아니한다. 일반적으로 공동시공사 참여시 지분율은 개별적인 협상을 통해 결정되며, 협상 과정에서는 각 시공사들의 공사역량, 신용등급, 브랜드 인지도, 수주 및 자금조달 과정에서의 기여도 등 다양한 요인들이 복합적으로 고려되므로, 현장별로 시공사 간 지분율은 모두 상이하다. 국내 상위 10대 건설사들의 최근 5년간 공동시공 사례를 전부 살펴보아도 지분율 산정의 특정한 경향성을 찾기는 어려우며, 결정적으로 이 사건 지원행위처럼 공사 경험이 전무한 업체와 공동시공을 한 사례 자체가 존재하지 아니하였다. 비주관시공사의 지분율 산정 방식과 관련하여, 10대 건설사들은 모두 공동시공의 지분율 산정은 각 현장별로 참여사 간 협상을 통해 결정되며, 지분율을 산정하는 별도 내부 기준이나 관행은 없다고 동일하게 답변하였다.소갑 제7-19호증42 지원객체들은 이 사건 지원으로 단순히 시공이익만 가져간 것이 아니라 공공택지 입찰 1순위 청약 자격을 확보하여 입찰에 참여하였으며, 그 중 2개 지원객체는 실제로 공공택지에 당첨되기까지 하였다. 추가 공공택지 당첨으로 지원객체들은 약 4,300억 원 이상의 매출액을 확보하였고, 그룹 전체로는 7,200억 원 이상의 막대한 매출을 거두었음을 고려할 때, 지원객체들이 지급받은 공사금액만을 기준으로 지원금액을 산정공정거래위원회는 에스티엑스조선해양(주)의 부당한 지원행위에 대한 건에서 에스티엑스조선해양이 계열사인 에스티엑스건설에 아파트 신축공사를 발주하고 평당 공사계약금액을 현저히 높게 지급하는 방법으로 과다한 경제상 이익을 제공한 행위에 대하여 에스티엑스건설에 지급된 공사대금인 56,340백만 원을 지원성 거래규모로 인정하고, 에스티엑스건설에 지원한 금액을 정확하게 산정하기 어려우므로 지원성 거래규모의 10%에 해당하는 5,634백만 원을 지원금액으로 산정하였다(공정거래위원회 2012. 2. 22. 의결 제2012-028호).한다고 하여 그것이 비례의 원칙에 반하여 피심인들에게 과도하게 불리하다고 보기도 어렵다.나) 부당성 여부(1) 관련 시장 획정100 이 사건 관련 시장은 두 가지 측면에서 획정할 수 있다.101 첫째, 공공택지 개발사업은 아파트 건설이 주된 목적으로서 이 사건 건설공사가 모두 주거용 건물인 아파트 건설공사인 점, 주택은 도로ㆍ교량 등 토목공사 또는 상가ㆍ오피스 등 상업시설과 분명히 구분되며 수요 측면에서 대체 가능성이 없는 점, 지원행위의 효과가 아파트 건설시장 이외에 다른 건설시장에 미쳤다고 보기 어려운 점, 피심인들이 사실상 주거용 건물 건설업만을 영위하고 있는 점 등을 고려할 때, '국내 주거용 건물(주택) 건설업 시장’으로 관련 시장을 획정하는 것이 타당하다.102 둘째, 민간택지와 달리 공공택지 분양은 택지개발촉진법 등 관련 법령에 따른 별도의 규제를 받는 점, 추첨 방식으로 시행사업자를 선정하며 입찰 참여를 위한 별도의 자격이 요구되는 점, 이 사건 지원행위가 공공택지 입찰 건별 시장이 아니라 그러한 시장 전체에 대하여 지속적ㆍ전반적으로 경쟁제한적 영향을 미치려는 목적에서 행해진 점 등을 고려할 때, '국내 공공택지 분양시장’도 관련 시장으로 획정함이 타당하다.(2) 지원의도103 다음과 같은 점들을 고려할 때, 이 사건 지원행위는 상기 관련 시장에서 각 지원객체를 지원하기 위한 의도 하에 이루어진 행위인 것으로 인정된다.104 첫째, 지원주체들은 '벌떼 입찰 → 택지 낙찰 및 사업 시행 → 계열회사들의 시공 참여 → 주택건설 실적 확보 및 1순위 청약 자격 획득ㆍ유지 → 벌떼 입찰을 통한 낙찰 확률 제고’라는 순환적 이익 극대화 전략을 취하였고, 이를 달성하기 위해 그룹 차원에서 조직적으로 자금ㆍ인력지원, 인허가 일정 조정, 설계, 시공사 선정, 분양 홍보 등의 업무를 수행하였다.105 특히, 2016. 9. 28. 공공택지 1순위 입찰 조건으로 주택건설 실적 300세대가 요구되기 시작한 이후 우미 그룹은 공공택지 낙찰 확률 증대를 위한 실적법인 확보를 그룹의 주요 영업 목표로 설정하였고, 이를 위해 그룹 내 실적법인 수를 ○○○○○ KPI로 설정한 점, 계열사들의 주택건설 실적 여부 및 만료 시점 등을 매월 점검하여 문서로 관리하였으며 시공사 선정 시 실적 300세대를 충족하는 조합을 검토한 점 등이 관련 증거로 모두 확인된다.이러한 의도는 세종 심판정에서의 심의 과정 중 피심인 진술을 통해서도 확인된다.106 둘째, 각 지원객체는 이 사건 지원행위를 통하여 공동도급을 받기 전에는 공동주택 건설 실적이 거의 없었고 별다른 수주 영업 노력도 다하지 않았으며, 심지어 건축공사업 면허가 없는 경우도 있었던 점 등을 고려할 때, 이 사건 지원행위가 없었더라면 단독으로 3년간 300세대 이상의 주택건설 실적을 충족시킬 수 있는 사업 능력을 갖추지 못하고 있었다고 봄이 타당하다.107 이에 지원주체들은 각 지원객체를 공동시공사로 선정하는 과정에서 거래상대방의 사업 능력, 경영 상태, 거래 조건 등에 대한 합리적인 고려 또는 다른 사업자와의 비교 과정을 거치지 아니하고, 단지 계열회사라는 이유만으로 수의계약을 통해 각 지원객체를 공동시공사로 선정하였다.심지어 '○○○○ ○○’ 현장의 경우 시행자인 우미건설은 단독 시공 역량을 충분히 갖추고 있었고, 단독 시공할 경우 일감몰아주기로 인한 증여세를 납부하지 않아도 됨은 물론 더 큰 시공이익을 얻을 수 있음에도 불구하고, 명가산업개발을 비주관시공사로 참여시켜 증여세 납부 및 부분적 시공이익 포기라는 불이익을 감수하였음은 앞서 본 바와 같다.108 셋째, 공사계약체결의 추이를 살펴보면 지원객체들에게 주택건설 실적 300세대를 채워주기 위한 지원의도가 추단된다. 지원객체들은 공사 경험이 없는 상태에서 1∼2개월의 짧은 기간 동안 2∼3개의 건설현장의 공동시공권을 집중적으로 수주하는 한편, 이를 통해 주택건설 실적 300세대를 충족하여 1순위 청약 자격을 확보한 이후에는 해당 실적이 유지되는 향후 3년 동안은 다른 공사계약을 체결하지 않았다.109 구체적으로, 명가산업개발은 2018년 8∼9월, 심우종합건설은 2019년 1월, 명상건설은 2020년 10∼11월에 각각 2∼3건의 대형 공사계약을 체결하여 주택건설 실적 300세대를 일거에 충족하였고, 다안건설도 2021년 12월 '○○○○ ○○’ 및 '○○○○ ○○’ 현장을 동시에 계약하면서 300세대 실적을 충족하였으나, 위 지원객체들은 모두 해당 실적이 유지되는 3년간 다른 공사계약은 체결하지 않았다(아래 <표 72> 참조).비주관시공사가 현장 시공을 통해 확보하는 실적 세대수를 말한다. 시공실적은 시행과 달리 시공 세대수의 절반만 인정되며, 공동시공은 시공사 간 지분율대로 분배한다.110 이와 같은 지원의도는 세종 심판정에서의 심의 과정 중 피심인 진술을 통해서도 확인된다(아래 <표 73> 참조).111 넷째, 시공지분율 설정 방식을 보아도 이 사건 지원객체들의 주택건설 실적을 충족시켜 주기 위한 의도와 목적을 추단할 수 있다. 지분율은 실제 역할 및 사업기여도와 무관하게 일괄적으로 40%를 제공받되, 40%로 300세대의 주택건설 실적이 근소하게 미달하는 경우에는 지분율을 49%까지 인상하여 300세대를 충족하도록 설정되었다.112 구체적으로, 상기 <표 72>를 보면 이 사건 지원현장의 주관-비주관시공사 간 지분율은 6:4가 일반적이나, '○○○○○ ○○’, '○○○○ ○○’ 현장에 참여한 심우종합건설과 다안건설의 경우 동일하게 40%의 지분율을 설정할 경우 실적 세대수가 300세대에 미달하게 되므로지분율 40% 적용 시 심우종합건설은 2○○세대, 다안건설은 2○○세대가 된다.지분율을 49%로 인상하여 300세대를 채워준 것을 확인할 수 있다.한편, 명상건설은 '○○○○ ○○○’ 현장에서 지분율을 49%로 높게 설정하였음에도 불구하고 실적 세대수가 2○○세대로 부족하게 되자, 1개월 후인 2020년 11월에 '○○○○ ○○○’ 현장을 추가로 계약하여 300세대를 채운 것으로 보인다.이러한 의도는 피심인도 스스로 인정하고 있는바, 아래 <표 73> 기재 세종 심판정에서의 심의 과정 중 피심인 진술을 통해 이를 확인할 수 있다.113 이처럼 피심인들은 자신들의 이익을 극대화하기 위하여 상호 간 경쟁을 배제하고 그룹 소속 계열회사 간 주택건설 실적을 효율적으로 배분ㆍ충족하기 위한 목적에서 이 사건 지원행위를 행하였음을 인정할 수 있다.(3) 관련 시장에서의 공정거래저해성 여부114 다음과 같은 점을 고려할 때, 이 사건 지원행위로 인하여 관련 시장에서 경쟁이 제한되고 경제력이 집중될 우려가 있다고 인정된다.115 첫째, 이 사건 지원행위로 인해 각 지원객체는 공공택지 분양 1순위 청약 자격의 요건인 3년간 300세대 주택건설 실적을 자체적인 사업 능력에 비하여 수월하게 충족할 수 있었다. 지원객체들은 지원행위를 통해 부당하게 확보한 입찰 자격을 바탕으로 공공택지 입찰에 총 275차례 참여하였는데 해당 입찰에서 경쟁사업자들의 당첨 확률이 실제로 감소하는 효과가 발생하였으며, 일부 지원객체우미에스테이트, 심우종합건설는 그 중 2개 택지에 당첨되어 시행ㆍ시공 이익을 거두는 등 이 사건 지원행위로 인해 관련 시장에서 경쟁사업자보다 유리한 지위를 차지하였다. 이는 이 사건 지원행위로 인한 경쟁제한 효과가 일회성ㆍ단발성에 그치지 않고 구조적으로 확대ㆍ반복되었음을 보여준다.116 둘째, 상기 <표 66>, <표 67>에서 본 바와 같이본 의결서 61∼62면 참조이 사건 지원행위로 인해 각 지원객체의 총매출, 시공매출, 시공이익, 시공능력평가액 및 그 순위 등이 모두 지원행위 전에 비하여 큰 폭으로 상승ㆍ증가하였는바, 이 사건 지원행위로 인해 각 지원객체의 재정적 여건이 급격히 개선되고 사업기반이 강화됨으로써 관련 시장 내에서 경쟁상 지위가 부당하게 향상되었다.117 효율성 낮은 부실기업ㆍ한계기업을 존속케 함으로써 경쟁자를 부당하게 배제하거나 잠재적 경쟁자의 신규 시장진입을 억제하는 경우 공정한 거래질서를 저해하여 부당한 지원행위에 해당할 수 있다는 판례대법원 2022. 9. 16. 선고 2019도19067 판결 참조에 비추어 보면, 매출이 없거나 적자에 시달리던 지원객체들로 하여금 단기간 내 위와 같은 경쟁상 지위를 갖추게 한 이 사건 지원행위는 부실ㆍ한계기업을 단순히 존속시키는 것을 넘어 경쟁자를 부당하게 억제ㆍ배제하는 정도에 이르러 공정한 거래질서를 저해한 것이라고 볼 수 있다.118 셋째, 피심인들처럼 계열회사들이 그룹 본부의 지휘하에 한 몸처럼 움직여 벌떼 입찰을 함으로써 공공택지 당첨 확률을 높이고, 이를 통해 시행사로 선정되면 계열회사를 시공사로 선정하여 시공이익과 동시에 1순위 청약 자격을 확보하여 다시 공공택지 당첨 확률을 제고한 뒤 또 벌떼 입찰에 참여하는 행위는, 시장에서 '개별 기업 간 경쟁’이 아닌 '기업집단 대 비계열 독립기업’ 간 경쟁을 확대하는 것이므로 공정한 경쟁을 저해할 우려가 있고, 이는 법이 규제하고자 하는 대상임이 명백하다.119 넷째, 이 사건 지원행위로 인하여 특수관계인(대주주인 ○○○ 부회장의 두 아들 ○○○, ○○○)에게 약 117억 원 상당의 부가 이전되는 등 경제력 집중의 우려도 발생하였는바, 관련 시장에서의 공정거래저해성이 인정된다.3) 지원객체 관련 위법성 여부120 다음과 같은 점을 고려할 때, 지원객체들은 이 사건 지원행위로 부당한 경제상 이익을 제공받는 사실을 인식하였거나 적어도 인식할 수 있었던 것으로 인정된다.121 첫째, 이 사건 지원객체들은 별도의 노력이나 비용 없이 우미 그룹이 시행하는 자체 사업에 시공사로 참여하였는바, 1건의 공사계약만으로도 막대한 이윤을 거둬들이는 아파트 건설시장에서 이러한 계약 과정은 매우 이례적이라는 점을 지원객체들도 충분히 인지할 수 있었다.122 둘째, 지원객체들은 시공사로 선정된 뒤에도 자신들이 마땅히 수행해야 할 업무들을 그룹 본부나 타 계열회사로부터 지원받았고, 그에 대한 수수료나 비용 정산도 하지 않은바, 지원객체들도 그러한 그룹 차원의 지원이 없었더라면 독자적으로 이 사건 지원현장에 대한 시공 업무수행이 현저히 곤란하였을 것임을 충분히 인식할 수 있었다.123 셋째, 2022년 공정거래위원회와 국토교통부에서 벌떼 입찰에 대한 조사를 시작하기 이전에도 공공택지 벌떼 입찰에 대한 외부적 비판과 지적은 계속되어 왔고, 국토교통부와 LH 등 관련 기관은 벌떼 입찰 등으로 인한 청약 과열을 방지하기 위해 2016. 9. 28. 1순위 청약 자격 강화 등의 제도개선을 하였던 것인바(아래 <표 74>, <표 75> 참조)소갑 제5-26호증, 지원객체들은 벌떼 입찰 당첨 확률 제고 목적하에 인위적으로 건설 실적을 몰아받는 행위가 부당하다는 점을 충분히 인지할 수 있었다.4) 소결124 이 사건 지원주체들의 이 사건 지원행위는 법 제45조 제1항 제9호에 위반되고, 이 사건 지원객체들의 위 지원을 받은 행위는 법 제45조 제2항에 위반된다.

마. 피심인 주장에 대한 검토1) 지원의도 관련125 피심인들은 공공택지 입찰에서의 당첨 확률을 높여 그룹 전체의 이익을 극대화하려고 했을 뿐, 지원객체를 개별적으로 지원할 의도는 아니었으며, 사업 승계 또는 특수관계인인 친족을 지원할 의도로 특정 법인을 지속적으로 지원하는 등의 사익편취 의도도 없었다고 주장한다.126 그러나 피심인들의 상기 주장은 다음과 같은 점을 고려할 때 이유 없다.127 첫째, 판례는 공정한 경쟁을 저해하려는 의도에 지원주체 자신의 이익을 도모하려는 의도가 함께 포함되어 있거나 그 지원행위가 결과적으로 지원주체에게 이득이 되더라도 그것만으로 부당한 지원의도가 부정되지는 않음을 명확히 설시하고 있는바서울고등법원 2021누52985 판결(대법원 2024. 5. 9. 선고 2024두32744 판결로 상고기각 확정) 참조, 그룹 전체의 이익을 도모하려는 의도가 부수되었다고 하더라도 곧바로 지원객체를 지원하려는 의도가 부정된다고 보기는 어렵다.128 이 사건 지원행위의 주된 의도는 지원객체들을 인위적으로 성장시켜 1순위 청약 자격을 부여하는 방식으로 공정한 경쟁을 제한하고 이를 통해 순차적으로 지원객체를 포함한 그룹 전체가 이익을 보려는 것인바, 지원객체를 지원하고자 하는 의도가 분명하다 할 수 있다.129 둘째, 법 제45조 제1항 제9호상 부당한 지원행위의 성립요건으로서의 부당한 지원의도는 지원행위를 하게 된 동기와 목적, 거래의 관행, 당시 지원객체의 상황, 지원행위의 경제상 효과와 귀속 등을 종합적으로 고려하여 '지원주체의 주된 의도가 지원객체가 속한 관련 시장에서의 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 것이라고 판단되는 경우’에 인정되는 것이다.대법원 2007. 1. 11. 선고 2004두350 판결 참조130 그런데 이 사건 지원행위의 경우 주된 의도와 목적이 지원객체들을 실적법인으로 만들어 공공택지 분양시장 및 주거용 건물 건설시장에서의 경쟁을 제한하려는 것이므로 부당한 지원의도가 인정된다고 보아야 하고, 그 밖에 특수관계인에 대한 이익 제공 여부가 이 사건 지원행위의 위법 여부에 영향을 미친다고 볼 수는 없다.게다가 우미에스테이트의 경우에는 우미 그룹 대주주인 두 아들이 100% 지분을 소유한 회사로 설립되어 이 사건 지원행위를 통해 급성장한 후 우미개발에 지분 전체가 양도되면서 결과적으로 117억 원의 차익이 발생하는 등 특수관계인에 대한 이익 제공이 실제로 이루어지기도 하였다.131 셋째, 피심인들은 상기 주장과 관련하여 지원객체들이 지원주체들과 완전자회사 관계이므로 개별 지원객체들을 지원할 유인이 없다고도 주장하나, 완전 모자회사 관계라고 하더라도 법률적으로는 독립한 거래 주체에 해당하므로 그 사이에 부당한 지원행위가 성립할 수 있다는 것이 확고한 대법원 판례의 입장대법원 2004. 11. 12. 선고 2001두2034 판결 참조일 뿐 아니라, 완전 모자회사 간에도 법령회피, 한계기업 퇴출 방지, 입찰 경쟁 제한 등 시장경쟁을 제한하려는 유인은 존재할 수 있고서울고등법원 2021누52985 판결(대법원 2024. 5. 9. 선고 2024두32744 판결로 상고기각 확정) 참조, 상기와 같이 그룹 대주주의 두 아들인 특수관계인이 지분 전부를 소유한 우미에스테이트도 지원객체에 포함되었는바, 이 사건 지원주체들이 완전자회사인 지원객체들을 개별적으로 지원할 유인이 없다는 주장은 이유 없다.132 넷째, 피심인들은 이 사건 지원행위가 계열회사 간 연합적 내부협력 행위로서 합리적인 경영전략이자 일반적인 관행에 따른 것이며 부당한 지원의도가 없다고 주장하기도 하나, 피심인들이 주장하는 '연합적 내부협력’이라 함은 결국 '계열사들을 1순위 청약 자격을 갖춘 실적법인으로 만들기 위해 수백억 원 규모의 상당한 공사물량을 몰아주어 주택건설 실적을 충족시켜 주는 행위’임에 다름없으므로, 이는 결국 상기에서 검토한 바와 같이 관련 시장에서의 경쟁을 제한하는 부당한 지원행위이다.133 앞서 인정사실에서 본 바와 같이 이 사건 지원행위는 매출이 없거나 적자에 시달리던 지원객체들을 대규모 주택건설 사업에 시공사로 참여시켜 재무현황을 크게 개선시켰을 뿐 아니라 건설 실적을 쌓아 1순위 청약 자격을 갖추도록 지원한 뒤 벌떼 입찰에 참여시킨 결과 실제로 공공택지를 분양받기도 하였는바, 이는 효율성 낮은 부실ㆍ한계기업을 존속케 하는 것을 넘어 관련 시장에서의 경쟁자를 부당하게 배제하거나 잠재적 경쟁자의 신규 시장진입을 억제하는 행위로 보지 않을 수 없다.134 특히, 피심인들이 주장하는 '연합적 내부협력’은 결국 그룹 차원의 계열회사들이 모두 참여하여 벌떼 입찰을 매개로 한 순환적 이익 극대화를 도모한 것인바, 이는 '개별 기업 간 경쟁’이 아닌 '기업집단 대 비계열 독립기업’ 간 경쟁을 확대하고자 하였다는 의도가 있었음을 피심인들이 자인한 것과 같고, 법이 규제하고자 하는 경제력 집중 및 공정거래 저해 행위임이 명백한바헌법재판소 2003. 7. 24. 선고 2001헌가25 결정 참조, 경영 전략상 허용되는 합리적 수단의 범주를 넘어섰다고 봄이 타당하다.135 또한 단순히 계열회사들을 동원하여 입찰에 참여하는 행위(벌떼 입찰)가 일반적인 관행이라는 피심인들의 주장이 사실이라 가정하더라도, 그것과 '계열회사를 1순위 청약 자격을 갖춘 실적법인으로 만들기 위해 공사물량을 몰아주는 행위(이 사건 지원행위)’는 분명히 구별된다. 그런데 피심인들은 벌떼 입찰에 관한 다른 건설회사들의 사례 외에 이 사건 지원행위와 같이 계열회사들을 실적법인으로 만들기 위해 인위적으로 공사물량을 몰아 준 사례는 전혀 제시하지 못하고 있을 뿐 아니라, 그러한 사례가 존재한다고 가정하더라도 불법에서의 평등은 인정될 수 없으므로 상기 피심인들의 주장도 이유 없다.2) 상당한 규모 관련136 피심인들은 이 사건 지원행위 규모가 관련 시장 매출에서 차지하는 비중이 1% 미만이어서 미미한 수준에 불과하므로 상당한 규모에 해당하지 않는다고 주장하며, 공사금액이 큰 것은 아파트 건설공사가 기본적으로 대규모이기 때문에 금액 규모 자체만으로 상당하다고 할 수 없다고 주장한다.137 그러나 피심인들의 상기 주장은 다음과 같은 점을 고려할 때 이유 없다.138 첫째, 법이 부당한 지원행위를 규제하는 취지는 관련시장에서의 공정거래 질서 확립과 경제력 집중을 방지하기 위함이고헌법재판소 2003. 7. 24. 선고 2001헌가25 결정 참조, 지원 규모가 관련 시장에서 차지하는 비중이 작더라도 지원행위 거래물량만으로 지원객체의 사업개시 또는 사업유지를 위한 최소한의 물량을 초과할 정도의 거래규모가 확보되어 지원객체의 사업위험이 제거되었다고 볼 수 있다면 상당한 규모의 거래를 통한 지원행위를 인정할 수 있다는 것이 판례의 취지이다.대법원 2022. 9. 16. 선고 2019도19067 판결 참조139 이 사건의 경우 지원객체들은 상기 인정사실에서 본 바와 같이 이 사건 지원행위로 인하여 사업을 개시하였고, 이 사건 지원행위 직후 없던 매출이 급성장하고 적자가 흑자로 대폭 전환한 점각 지원객체별 지원행위 다음 연도 매출 및 영업이익 증가율을 보면,(본 의결서 61면 <표66> 참조)., 이 사건 지원행위는 지원객체가 건설실적 300세대를 충족할 때까지 계속되었고, 지원객체별로 최소 2∼3개 현장을 계약하였으며, 지원기간도 3∼5년 이상에 이르는 등 장기간 지속적으로 이루어진 점참고로, 이 사건 지원행위는 수년간 지속적으로 수백억 원의 공사대금을 수령하는 거래이고, 계약 자체에 시공사의 시공이익이 포함되어 있다는 점에서 공공택지 전매와는 다른 차별성이 존재한다., 지원객체들은 이 사건 지원행위로 관련 시장에 별다른 어려움 없이 진입하여 연 매출 수백억 원의 건설사로 성장하여 현재도 사업을 영위하고 있는 점, 경험 없는 업체가 대형 아파트 공사를 수주하는 것은 사실상 불가능한 관련 시장 특성 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 지원행위로 인하여 지원객체들은 자신들의 사업개시 또는 유지를 위한 최소한의 물량을 초과할 정도의 거래규모를 확보받아 사업위험을 제거할 정도에 이르렀다고 족히 인정할 수 있다.140 둘째, 아파트 건설공사가 기본적으로 대규모 공사라는 점을 감안하더라도 이 사건 지원행위 규모는 상당한 규모의 부당한 지원행위 성립을 인정한 다른 심결례의 경우와 비교하더라도 상당히 큰 점, 판례는 지원객체의 매출 및 이익 규모 등에 비추어 지원행위 규모가 상당한지를 판단하는데서울고등법원 2024. 2. 7. 선고 20223누44158 판결 참조이 사건 지원행위 규모는 지원객체 총매출 대비 최소 49.2%에서 최대 100%까지 이르는 점, 지원기간 동안 우미 그룹이 착공한 공동주택 자체 사업 현장의 약 37.5%가 이 사건 지원현장인 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 지원행위는 지원객체들의 사업위험을 제거할 정도로 상당한 규모로 이루어졌다고 볼 수 있다.3) 과다한 경제상 이익 제공 관련141 피심인들은 이 사건 지원객체들이 주택 미분양 및 공사비 상승에 따른 사업위험을 부담하므로 시공사로 참여한 것이 반드시 경제상 이익을 발생시킨다고 볼 수 없고 리스크가 존재하므로, 이 사건 지원행위는 단순한 사업기회제공에 해당할 뿐 과다한 경제상 이익이 제공된 부당한 지원행위로 보기 어렵다고 주장한다.142 또한 피심인들은 이 사건 지원현장들이 분양가 상한제가 적용되는 현장이므로 토지공급 가격, 분양가, 건축비 등이 정해져 있어 이로 인해 과다한 경제상 이익이 발생한다고 보기 어렵다고 주장한다.143 그리고 피심인들은 지원객체들 중 일부인 명가산업개발, 심우종합건설, 명산건설 3개사는 과거 공사 경험이 있으므로 공동시공에 참여한 데에 합리적인 이유가 있다고 주장한다.144 나아가 피심인들은 대기업 건설사와 중견건설사는 주력사업 및 공동도급의 목적 등이 달라 적합한 비교 대상이 아니므로, 시공능력평가액 기준 국내 상위 10개 건설회사들의 공동주택 착공 현황 전수 조사 결과를 바탕으로 이 사건 지원행위 거래가 거래 관행 대비 이례적인지를 판단하는 것본 의결서 72면 문단번호 146 및 각주 83 참조은 부당하다고 주장한다.145 그러나 피심인들의 상기 주장은 다음과 같은 점을 고려할 때 이유 없다.146 첫째, 이 사건 지원현장별 도급계약은 체결 당시 시공이익을 ○○%로 책정하였는바소갑 제5-9호증(그룹 자금팀에서 보낸 공사계약 체결 지시 공문)에 따르면, 공사비 항목에 '도급 이익 ○○% 반영’을 명시하고 있다., 다소간의 리스크를 감안하더라도 계약체결 시점에 예측가능한 이익이 포함되었다고 볼 수 있고, 더욱이 상기 인정사실에서 본 바와 같이 계약상 이러한 시공이익률을 설정함에 있어서 지원객체들은 수주 영업이나 계약조건 협상 등의 노력을 다하지 아니하였으므로, 이러한 이익을 약정한 것은 과다한 경제상 이익 제공으로 볼 수 있다.147 둘째, 피심인들이 주장하는 미분양에 따른 사업위험은 원칙적으로 시행사의 부담으로서, 시공사의 리스크는 시행사가 사업에 실패할 경우 공사대금을 받지 못할 가능성이 있다는 것일 뿐인바, 이는 건설공사 계약 외의 다른 일반적인 거래에도 모두 존재하는 리스크에 불과하다.148 셋째, 공사비용 상승의 경우에는 시공사에 어느 정도의 부담이 발생하기는 하나, 이 역시 대다수 거래에서 일반적으로 발생가능한 정도의 리스크인 점, 이 사건과 같이 공공택지 아파트 건설공사의 경우에는 민간공사와 비교하여 설계변경 빈도가 낮고 공사비가 추가되는 경우가 거의 없으므로 공사비가 대체로 예측가능한 특성이 있는 점소갑 제7-2호증, 특히 이 사건 지원현장의 시행사는 모두 우미 그룹 계열회사이므로 공사대금이 미지급될 가능성이 적은 점, 실제로 공사비용이 증가하여 시공사의 손실이 예상되는 경우에는 그룹 차원에서 도급변경계약을 통해 공사금액을 증액할 것을 지시한 점소갑 제7-4호증(우미그룹 ○○○○○○ 진술조서)에 따르면, 그룹 본부 ○○○○○○은 '저희 ○○○○○에서 입주자 요구 사항 등으로 공사비 증액이 클 경우 공사비 손실이 너무 심하여 당초 도급공사비로는 마이너스가 될 것 같으면 저희가 확인하여 ○○○에 도급변경요청을 합니다.’라고 진술하였다., 실제로 이 사건 지원현장 12개 실행예산 대비 준공정산 공사비를 비교하면 최종 공사비가 실행예산 산정 시 예측한 공사비의 ○∼○%에 불과한 점소갑 제5-14호증, 소갑 제5-15호증, 실제로 지원객체가 손해를 본 현장은 단 한 건도 없는 점본 의결서 59면 <표 64> 참조등을 종합적으로 고려할 때, 공사비용 상승 위험의 존재만으로 이 사건 지원행위의 성립을 부정하기는 곤란함이 명백하다.149 넷째, 분양가 상한제에 따른 토지공급 가격 및 분양가는 시행사의 비용 및 매출과 관련된 것으로서 계열회사에 공사물량을 몰아 준 이 사건 지원행위의 성립과는 무관한 점, 분양가 상한제 적용 여부에 따라 시공이익률이 크게 달라지지도 않는 점이 사건 지원현장 시공이익률은 대체로 ○○% 안팎이며, 유일하게 분양가 상한제가 적용되지 않은 ○○○○○○○ ○○○○○ 현장의 경우에도 시공이익률은 ○○%로 차이가 거의 존재하지 않는다., 시공이익률 ○○%는 분양가 상한제 현장 여부와 상관없이 우미 그룹이 착공한 자체 사업 현장에서 일반적으로 적용된 점소갑 제6-11호증(2024. 8. 14.자 피심인 의견서) 상 피심인들은 '일반적으로 최초 도급계약 체결 시 개산견적 금액에서 시공이익률 10%를 가산하는 산정식은 당사의 기본 원칙으로 당사가 수행하는 자체 사업과 외주 사업에 모두 적용’됨을 인정하였다., 매출 및 공사 경험이 없던 지원객체들을 합리적 사유 없이 대규모 아파트 건설공사에 참여시켜 이러한 시공이익 및 시공실적을 제공받도록 하였다라는 것이 이 사건 지원행위의 핵심인 점 등을 고려할 때, 분양가 상한제 여부 등의 사정이 이 사건 지원행위 성립에 영향을 준다고 보기도 어렵다.150 다섯째, 피심인들이 주장하는 명가산업개발, 심우종합건설, 명산건설 등 3개사의 공사실적은 이 사건 지원행위보다 최소 10년 이전에 있었던 것이고, 그 이후 최근 10년 이상 어떠한 건설공사에도 참여한 적이 없었을 뿐 아니라, 그 공사 경험이라는 것도 ○∼○○억 원 가량의 모델하우스, 학교시설 등 매우 소규모의 공사들로서, 수백억 원의 대규모 주택 공사에 40% 이상의 지분율을 가지고 시공에 참여할 만한 경험을 갖춘 것이라고는 보기 어려운바, 이와 관련한 피심인들의 주장도 받아들일 수 없다.151 여섯째, 대기업과 중견기업을 막론하고 합리적인 사유 없이 1순위 청약 자격을 충족시켜 줄 목적으로 공사물량을 제공하는 것은 업계 관행이라고 보기 어렵다.소갑 제7-18호증, 소갑 제7-19호증(최근 5년간 시공능력평가액 기준 국내 상위 10개 건설회사들의 공동주택 착공 현황 전수 조사 결과)오히려 시행사는 사업 과정에서 리스크를 최소화하고 분양 이익을 극대화하기 위해 브랜드 가치 또는 공사 경험ㆍ기술, 신용보강 등의 이점을 제공할 수 있는 최적의 건설사를 시공사로 선정하는 것이 동종 거래의 기본 원칙이자 합리적인 거래 관념에 부합한다고 할 수 있다.공정거래위원회 2024. 10. 23. 의결 제2024-329호 참조152 피심인들의 주장대로라면 중견건설사들이 공사 경험 및 실적이 없는 계열회사와 공동시공을 하는 사례가 빈번해야 하나, 피심인들은 그러한 사례를 제시하지 못하고 있다.153 또한 피심인들은 대기업 건설사의 경우에도 실적법인을 만들기 위한 공동시공 사례가 존재한다고도 주장하나, 이러한 주장은 앞서 대기업과 중견건설사의 공동시공 관련 거래 관행이 달라 적합한 비교 대상이 아니라는 피심인들의 주장 자체와도 모순될 뿐 아니라, 피심인이 주장하는 사례의 공동시공사는 500억 원 이상의 공사매출을 꾸준히 기록하던 업체로서 다수의 대규모 공사에 참여한 경험이 있는 업체들이었는바소갑 제7-19호증, 실질적인 공사 경험이 없는 이 사건 지원객체들과 비교하기는 어렵다.4) 공정거래저해성 관련가) 시장 획정에 관한 피심인들의 주장 및 그에 대한 검토154 피심인들은 공공택지의 경우 개별 입찰 건별로 추첨을 통한 경쟁이 이루어지기 때문에 건별 입찰시장을 관련 시장으로 판단하여야 하고, 국내 공공택지 분양(입찰) 시장 전체를 관련시장으로 볼 수는 없다고 주장한다.155 그러나 피심인들의 상기 주장은 다음과 같은 점을 고려할 때 이유 없다.156 우선, 대법원은 위반행위의 의도와 목적, 관련 시장의 구조와 특성, 관련 상품의 공급 및 수요 대체가능성 등을 종합적으로 고려하여 건별 입찰 시장이 아닌 전체 입찰 시장을 관련 시장으로 볼 수 있다고 분명히 판시하였다.대법원 2014. 11. 27. 선고 2014두6654 판결 참조157 그런데 앞서 본 바와 같이 이 사건 지원행위의 의도 및 목적은 특정한 건설현장이 아닌 향후 참여할 전체 공공택지 입찰에서 지속적으로 낙찰률을 높이려는 것이었는바, 국내 공공택지 입찰 시장 전체에 대하여 경쟁제한 효과를 발생시키려는 피심인들의 의도와 목적이 명백히 인정된다.158 또한 택지는 그 자체로 공급 대체가능성이 현저히 낮거나 없다고 볼 수 있고, 공공택지 입찰 시장은 민간택지와 달리 관련 법령에 따라 별도의 규제를 받아 추첨의 방식으로 택지를 분양하는데, 이는 통상적인 경쟁방식을 도입하면 자본력이 우수한 업체들이 낙찰가격을 높여 공공택지를 싹쓸이하고 그에 따라 주택 분양가도 상승할 우려가 있기 때문인바, 자본력 집중을 통하여 공공택지 입찰 시장에서 낙찰확률을 지속적으로 높이고자 한 이 사건 지원행위는 시장 특성을 고려한 관련 규제의 취지에도 정면으로 반한다.159 나아가 5개 지원객체가 이 사건 지원행위를 통해 1순위 청약 자격을 획득한 뒤 부당하게 입찰에 참여한 건수는 275건으로 같은 기간 전체 공공택지 공급 건수인 924건의 약 30%에 달하여 상당한 비중을 차지하며지원객체 기준이 아닌 현장 수 기준으로 보더라도 지원객체들이 1순위 입찰에 참여한 건수는 155건으로, 전체 공급 건수 대비 약 16.8%에 달하는 상당한 수치이다., 심우종합건설과 우미에스테이트는 이 사건 지원행위를 통해 1순위 청약 자격을 획득한 후 실제 공공택지를 낙찰받기도 하였는바, 이는 이 사건 지원행위가 공공택지 입찰 시장 전체에 영향을 광범위하게 미쳤고 실제로 그 경쟁제한 효과가 나타났음을 보여준다.나) 국내 공공택지 분양(입찰) 시장에서의 경쟁이 제한되지 않았다는 피심인들의 주장 및 그에 대한 검토160 피심인들은 공공택지 분양이 오로지 추첨에 의하여 결정되므로 이 사건 지원행위가 가격에 영향을 주지 않아 경쟁제한성이 없고, 피심인들의 이 사건 행위는 공공택지 입찰 시장에 미친 영향이 미미하며, ○○○○ 현장의 경우 우미에스테이트가 단독 입찰 참여한 현장이므로 시장경쟁에 영향을 미친 바가 없다고 주장한다.161 그러나 피심인들의 상기 주장은 다음과 같은 점을 고려할 때 이유 없다.162 첫째, 경쟁제한성이란 관련 시장의 경쟁 수준 또는 잠재적 경쟁사업자의 수가 유의미한 수준으로 줄어들거나 줄어들 우려가 있음을 의미하는 것인바「불공정거래행위 심사지침」(2024. 12. 30. 공정거래위원회예규 제477호로 개정되기 이전의 것) Ⅲ. 1. 가. (2) (다), 가격에 직접 영향을 미치지 않더라도 경쟁사업자 대비 유리한 조건을 획득하거나 지원행위를 통해 경쟁사업자의 시장진입이 상대적으로 저해되는 경우라면 경쟁제한성은 성립할 수 있다.163 둘째, 2020년 기준 우미 그룹은 20개의 실적법인을 확보하였는바, 이는 호반건설 그룹이 10개, 대방건설 그룹이 10개, 중흥건설 그룹이 12개의 실적법인을 확보하여 벌떼 입찰에 나선 것과 비교할 때 2배 가량 많은 숫자인 점소갑 제2-7호증, 2019년부터 2021년까지의 기간 동안 공공택지 당첨 현황을 보면 우미 그룹이 가장 많은 택지를 가장 높은 낙찰비율로 낙찰받은 점본 의결서 43면 <표 50> 참조, 앞서 본 바와 같이 같은 기간 전체 924건의 공공택지 입찰 건수 대비 약 30%에 달하는 275건의 입찰에 이 사건 지원행위로 인하여 1순위 청약 자격을 획득한 실적법인들이 참여하였고, 그 결과 우미에스테이트, 심우종합건설이 택지를 낙찰받는 결과가 발생하기도 한 점 등을 고려할 때, 이 사건 지원행위가 공공택지 입찰 시장에 미친 경쟁제한 효과는 상당하다고 봄이 타당하다.164 셋째, ○○ ○○ 현장에서 우미에스테이트는 1순위 입찰로 택지를 낙찰받은 것○○ ○○ 현장 택지는 제3자인 최초 낙찰자가 계약을 포기하여 재공고된 것을 우미에스테이트가 1순위 청약을 통해 낙찰받았다.이므로(아래 <표 76>, <표 77>우미에스테이트가 ○○ ○○ 현장 택지를 2020년 6월에 낙찰받아 계약하였다는 사실이 소갑 제2-16호증, 소갑 제6-1호증을 통해 확인되고, 당해 소갑증과 아래 <표 77> 공고문 내용상 ○○ ○○ 택지 공급액 및 (재)공고일자 등도 일치함이 확인된다.참조), 만일 우미에스테이트가 이 사건 지원행위를 통해 부당하게 1순위 청약 자격을 획득하지 못하였다면 ○○ ○○ 현장 택지입찰은 유찰되어 다른 2순위 청약 자격 보유 업체들이 입찰에 참여할 수도 있었다. 그러나 이 사건 지원행위로 인한 우미에스테이트의 1순위 청약 자격 획득 및 입찰 참여로 인하여 2순위 청약 자격을 보유한 다른 비계열회사들이 입찰에 참여할 수 있는 가능성이 원천적으로 차단된 것인바, 이 사건 지원행위로 인하여 경쟁사업자들이 배제되었음을 부인하기는 곤란하다.피심인들은 이외에 심우종합건설의 경우 ○○○○ ○○ 현장을 낙찰받아 이에 대한 시공을 직접 수행하지 않고 우미개발과 다안건설에게 시공을 맡겼으므로 독립적으로 국내 주택건설 시장에서 활동할 의사 및 부당이익을 취할 의사가 없었다고도 주장하나, 우미에스테이트와 마찬가지로 이 사건 지원행위를 통해 부당하게 1순위 청약 자격을 획득하고 벌떼 입찰에 참여한 것만으로 공공택지 입찰 시장에서의 현실적인 경쟁제한 효과는 발생하였다고 봄이 타당한바, 이러한 피심인의 주장도 이유 없다.다) 국내 주거용 건물 건설시장에서의 경쟁이 제한되지 않았다는 피심인들의 주장 및 그에 대한 검토165 피심인들은 이 사건 지원행위가 국내 주거용 건물 건설시장에서 경쟁제한 효과를 발생시켰다고 볼 증거가 충분하지 않고, 지원 규모가 시장에서 차지하는 비중이 작으며, 이 시장은 사업자들의 진입 및 퇴출이 자유로운 특성을 가지고 있으므로 이 사건 지원행위로 인하여 경쟁제한 효과가 발생하였다고 보기 어렵다고 주장한다.166 그러나 피심인들의 상기 주장은 다음과 같은 점을 고려할 때 이유 없다.167 첫째, 앞서 본 바와 같이 업계 특성상 공사 경험이 없는 업체가 대규모 주택 공사에 참여하는 것이 사실상 불가능함에도 불구하고 이 사건 지원객체들은 그룹 차원의 지원을 받아 비경쟁적인 방식으로 수백억 원 규모의 공사물량을 합리적 이유 없이 제공받았고, 심지어 공사 수주 및 이행 과정에서 그룹 차원의 인력지원, 업무대행, 면허 취득 등의 지원을 받기까지 하였는바, 이는 그룹의 지원을 받을 수 없는 경쟁사업자들 입장에서는 불가능한 사업방식으로서 지원객체들이 그 자체로 유리한 경쟁 조건을 누렸음을 족히 인정할 수 있다.168 둘째, 지원객체들은 이 사건 지원행위 이후 매출이 급성장하고 흑자로 대폭 전환하여 안정적인 사업기반을 마련하였고, 이를 통해 쌓은 공사 경험 및 시공능력평가 등을 바탕으로 향후 주택건설시장에서의 연속적 수주 가능성도 높아지게 되었다.169 셋째, 공정거래저해성 여부는 단순히 시장점유율만으로 판단할 것이 아니며, 지원객체의 시장점유율이 미미함에도 부당한 지원행위의 성립을 인정한 사례도 다수 존재하는바대법원 2005. 4. 29. 선고 2004두3281 판결, 대법원 2006. 4. 14. 선고 2004두3298 판결 참조, 시장집중도가 낮아 진입ㆍ퇴출이 용이하다는 이유만으로 공정거래저해성이 부정된다고 할 수는 없다.라) 공공택지 입찰 시장에 실적법인 계열회사를 동원하는 업계 관행에 대하여 정부와 LH도 묵인하였다는 피심인들의 주장 및 그에 대한 검토170 피심인들은 그동안 정부와 LH가 건설사들의 벌떼 입찰 사실을 알면서도 이를 묵인ㆍ방조하였으므로 이를 사후적으로 제재하는 것이 신뢰이익에 반한다고 주장한다.171 그러나 피심인들의 상기 주장은 다음과 같은 점을 고려할 때 이유 없다.172 첫째, 이 사건 지원행위는 벌떼 입찰에서 택지 낙찰 확률을 높이려는 목적에서 행해진 것이기는 하나 벌떼 입찰 그 자체와는 분명히 구별되는 것으로서 제재의 대상이 될 수 있음은 앞서 본 바와 같다.173 둘째, 벌떼 입찰 또는 이를 위해 계열사를 지원하는 행위가 정당하다는 데에 대한 보호 가치 있는 신뢰가 형성되었다고 보기 어렵다. LH가 2016. 9. 28. 당시 청약 자격 제도개선을 할 당시 배포한 보도자료를 보면, 그 제도개선의 목적이 '당첨 확률을 높이기 위해 수십 개의 계열사를 동원하여 공동주택용지 추첨에 참여하는 과열 현상을 방지하기 위함’임을 명백히 확인할 수 있다.소갑 제5-26호증또한 국토교통부는 그 이후에도 벌떼 입찰 행위를 근절하기 위해 다양한 제도개선을 시도하였고, 2022년 1사 1필지 제도를 도입하기에 이르렀다.소갑 제5-26호증174 그럼에도 불구하고 피심인들은 위와 같은 정부와 LH의 제도개선 노력이 있은 이후에도 이 사건 지원행위를 수년간 지속한 것인바, 피심인들이 정부 또는 LH에 의해 벌떼 입찰이 묵인ㆍ방조되고 있다고 신뢰한 데에는 정당한 이유가 있다고 볼 수 없다.마) 이 사건 지원행위 제재 시 신생업체와의 공동시공을 주저하는 관행이 형성되어 오히려 신생업체의 시장진입이 저해된다는 피심인들의 주장 및 그에 대한 검토175 피심인들은 이 사건 지원행위 및 벌떼 입찰을 통한 순환적 이익 극대화 전략이 오히려 대기업 건설사 위주의 아파트 건설시장에서 경쟁을 촉진한 측면이 있는데, 이 사건 지원행위를 제재하면 오히려 신생업체와의 공동시공을 회피하게 되는 관행이 형성되어 신생업체의 시장진입이 저해되는 역설적 결과가 발생할 것이라고 주장한다.176 그러나 피심인들의 상기 주장은 다음과 같은 점을 고려할 때 이유 없다.177 첫째, 공공택지 분양은 추첨으로 이루어지므로 대기업 건설사가 자본력을 앞세워 높은 가격에 택지를 싹쓸이하는 등의 일은 벌어질 수 없고, 대기업 건설사가 이 사건 지원행위와 같이 실적법인을 만들기 위해 공사 경험이 없는 계열회사와 공동시공한 사례도 찾아보기 어려우므로, 이 사건 지원행위가 대기업 건설사 위주의 아파트 건설시장에서 경쟁을 촉진했다는 피심인들의 주장은 객관적 근거가 없는 주장으로서 받아들일 수 없다.178 피심인들 주장과 같이 단순히 시장에 참여한 사업자 수가 늘어난 것만으로 경쟁이 촉진되었다고 볼 수는 없고, 이 사건 지원행위는 부실ㆍ한계기업을 존속시키는 것에서 더 나아가 공사물량을 몰아줌으로써 그 기업들이 시장 내에서 유리한 경쟁상 지위를 획득하도록 한 것이고, 이러한 지위를 활용하여 같은 그룹 내 계열회사들의 이익을 공동으로 극대화한 것인바, 이는 경쟁제한 효과를 발생시키기 위하여 시장 참여자 수를 증가시킨 것이다.179 둘째, 이 사건 지원행위가 경쟁제한적 관점에서 문제가 되는 이유는 단순히 신생업체와 공동시공을 하였다는 것 자체가 아니라, 공사에 참여시킬 다른 합리적인 사유가 없음에도 불구하고 1순위 청약 자격을 획득하게 하여 향후 벌떼 입찰에서 그룹의 택지 낙찰 확률을 높일 목적하에 인위적으로 공사물량을 몰아주었다는 것에 있는바, 이는 공정한 경쟁을 제한하려는 부당한 의도의 공동시공에 해당한다.즉, 신생업체라고 하더라도 공사에 참여할 만한 수주 영업 노력, 신용보강 등 자금조달에의 기여, 시행사로서의 토지 보유, 특별한 기술이나 면허 등의 보유 등 합리적인 사유가 있다면 공동시공에 참여할 수 있고, 그와 같은 공동시공은 문제가 되지 않는다.

3. 처분가. 시정조치180 피심인들의 위 2. 가. 2)의 부당한 지원행위에 대하여 향후 이와 동일 또는 유사한 행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제49조의 규정에 따라 지원객체들과 지원객체들에게 행위금지명령을 각 부과한다.

나. 과징금1) 과징금 부과 여부181 피심인들의 위 2. 가. 2)의 부당한 지원행위는 합리적 이유 없이 계열회사에 건설 실적을 제공하기 위한 의도로 이루어진 점, 이로 인해 관련 시장에서 자유롭고 공정한 경쟁질서가 저해되고 경제력이 집중될 우려가 초래된 점, 또한 이 사건 지원행위로 인해 지원객체와 특수관계인에게 과다한 경제상 이익이 부당하게 귀속된 점 등을 고려하여, 법 제50조 규정에 따라 피심인들에게 각 과징금을 부과한다.법 시행령 제84조 [별표 6] 1.에 따른 원칙적 과징금 부과 대상에 해당한다.2) 산정기준가) 근거182 이 사건 지원행위에 대한 과징금 산정기준은 「과징금부과 세부기준 등에 관한 고시2024. 8. 28. 공정거래위원회고시 제2024-21호로 개정된 것(이하 '24 고시’라 한다), 2021. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2021-50호로 개정된 것(이하 '21 고시’라 한다)을 말하며, 양자를 구분할 필요가 없을 때는 통칭하여 '과징금 고시’라 한다.」Ⅳ. 1. 바. 규정에 따라 위반액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 산정한다.나) 위반액183 이 사건 지원행위의 경우 상당한 규모로 지원한 행위로서 정상지분율을 알 수 없어 정확한 지원금액 산정은 불가능하나, 이 사건 지원행위로 인해 각 공사 현장별로 각 지원객체에게 발생한 시공매출액은 파악이 가능하므로, 위반액은 지원성 거래규모에 해당하는 각 지원객체별 시공매출액의 100분의 10으로 본다.184 이에 따라 산정된 피심인들의 위반액은 아래 <표 76> 기재와 같다. 위반 기간은 최초 공사계약 체결일을 시기로, 마지막 공사종료일을 종기로 본다.<표 76> 피심인별 위반액(단위 : 백만 원)다) 중대성 판단 및 부과기준율185 이 사건 지원행위는 국내 주거용 건물 건설업 시장에서 경쟁을 제한하거나 경제력이 집중될 우려가 있고, 그로 인해 경쟁사업자 등에 피해가 나타날 우려가 상당하며, 상당한 규모의 지원행위로 인하여 각 지원객체에게 과다한 경제상 이익이 발생한 점, 지원객체의 매출 규모 대비 지원성 거래규모의 비중이 상당한 점우미에스테이트 ○○%, 심우종합건설 ○○○%, 명상건설 ○○%, 다안건설 ○○○% 등이다.등이 인정되므로, 기존 심결례와의 형평 등을 고려하여 '중대한 위반행위’로 보아 50%의 부과기준율을 적용한다.186 다만, 우미건설의 경우 다른 피심인들과는 달리 그룹 본부의 핵심으로서 사실상 대부분의 기능을 수행실적법인에 대한 입찰 참여 지시, 중도금 대출 및 정산 등에 대하여는 우미건설 대표이사가 결재하였고, 지원객체들을 비주관시공사로 참여시키도록 하는 협조공문에는 우미건설 이사가 결재하였다.하면서 이 사건 지원행위를 주도하였는바, 그 지원의도가 더욱 적극적이고 명백하므로 우미건설의 행위는 '중대한 위반행위’로 보되 다른 피심인들에 비하여 가중된 75%의 부과기준율을 적용한다.라) 산정기준187 위반액에 부과기준율을 적용하여 계산한 산정기준은 아래 <표 77> 기재와 같다.<표 77> 피심인별 산정기준(단위 : 백만 원)3) 1차 조정 및 2차 조정188 21 고시 Ⅳ. 2. 나의 규정에 따라 과거 5년간 1회의 법 위반 이력이 있는 우미개발주식회사 우미개발의 지주회사 행위제한규정 위반행위에 대한 건(사건번호 2018지주2933, 과징금 및 시정명령 부과)에 대해 10%의 비율로 가중한 금액을 1차 조정 산정기준으로 하고, 2차 조정 사유는 없으므로 2차 조정 산정기준은 아래 <표 78> 기재와 같다.(표 삽입을 위한 여백)<표 78> 피심인별 1ㆍ2차 조정 산정기준(단위 : 백만 원)4) 부과과징금 한도189 이 사건 부과과징금 한도는 법 제50조 제2항, 법 시행령 제56조 및 과징금 고시 Ⅱ. 7. 규정에 따라 위반행위 종료일 기준으로 피심인들의 직전 3년간 평균 매출액의 10%에 해당하는 금액이 된다.190 과징금 고시 Ⅳ. 4. 나. 1) 규정에 따르면, 여러 개의 위반행위를 함께 심리하여 1건으로 의결할 때는 각 위반행위별로 과징금 고시에서 정한 방식에 의하여 부과과징금을 산정한 후, 이를 모두 합산한 금액을 과징금으로 부과하되, 부과과징금의 한도는 각 위반행위별로 정해진 법상 한도를 합산하여 적용하는데, 이에 따라 산정된 피심인별 부과과징금 한도는 아래 <표 79> 기재와 같다.(표 삽입을 위한 여백)<표 79> 피심인별 부과과징금 한도(단위 : 백만 원)5) 최종 부과과징금 결정191 2차 조정된 산정기준에 부과과징금 한도를 적용한 금액에서 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 1백만 원 미만의 금액을 버리고 아래 <표 80> 기재와 같이 최종 부과과징금을 결정한다.(표 삽입을 위한 여백)<표 80> 피심인별 부과과징금(단위 : 백만 원)

4. 결론192 이 사건 지원주체들의 지원행위는 법 제45조 제1항 제9호에 위반되고, 이 사건 지원객체들의 지원을 받은 행위는 법 제45조 제2항에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제49조를, 과징금 부과에 대하여는 법 제50조를 각 적용하여 주문과 같이 의결한다.