건축허가반려처분취소

전문

【원고, 피상고인】

성연태(소송대리인 변호사 김시수외 1인)

【피고, 상고인】

광주시장

【원심판결】

서울고등법원 2004. 12. 8. 선고 2003누12297 판결

【주 문】

상고를 기각한다.

상고비용은 피고가 부담한다.

【이 유】

상고이유를 판단한다.

환경정책기본법 제22조 및

같은 법 시행령 제5조에 근거하여 제정된 구 팔당·대청호 상수원 수질보전 특별종합대책(2004. 5. 20. 환경부 고시 제2004-72호로 개정되기 전의 2000. 10. 10. 환경부 고시 제2000-120호, 이하 ‘특별종합대책’이라고 한다)은 오염원의 특별관리대책 중 하나로서 오수배출시설에 관하여 “건축 연면적 800㎡ 이상 건물 기타 시설물(창고 및 비오수배출시설은 제외한다) 및 건축 연면적 400㎡ 이상의 숙박업·식품접객업은 원칙적으로 특별대책지역 Ⅰ권역 내에 설치를 허용하지 않는다.”는 취지로 규정하고 있으며, 특별종합대책〔별표〕‘특별대책지역 내 오수배출시설의 입지제한 세부기준’(이하 세부기준이라고 한다)에서는 “특별대책지역 Ⅰ권역 내 하수처리구역 외의 지역에서 필지를 분할하여 오수배출시설을 설치하는 경우 다음 기준에 의한다.”고 하면서, 먼저 특별대책지역 지정(1990. 7. 19.) 이전에 별개의 필지로 되어 있는 토지에 대하여는 “각 필지별로 규제규모 이하의 오수배출시설의 설치를 허용할 수 있다.”고 하고, 다음으로 특별대책지역 지정 후부터 1997. 9. 30.까지 필지가 분할된 토지에 대하여는 “건축허가 또는 건축허가를 위한 농지전용허가 등 사전 인·허가 신청일 6월 이전부터 세대주를 포함한 세대원이 당해 지역에 주민등록이 되어 있고 실제로 거주하고 있는 자에 한하여 각 필지별로 규제규모 이하의 오수배출시설의 설치를 허용할 수 있다.”고 하며, 끝으로 1997. 10. 1. 이후 필지가 분할된 토지에 대하여는 “국토이용관리법상 준농림지역에서는 주거 목적의 단독주택(1세대당 1개동의 주택에 한한다) 및 지역 주민의 공공복리시설의 경우에만 입지할 수 있으며, 다음의 건폐율 및 용적률 비율의 범위 안에서 각 필지별로 규제규모 이하의 오수배출시설의 설치를 허용할 수 있다.”고 규정함으로써, 필지별 규제규모의 제한을 회피할 목적으로 특별대책지역 내의 토지를 여러 필지로 분할한 후 분할된 토지별로 각각 오수배출시설을 설치하는 행위를 일정한 범위 내로 제한하고 있다.

그런데 위와 같은 세부기준이 새로운 오수배출시설을 설치하는 경우뿐만 아니라 기존의 건물 기타 시설물을 증축 내지 증설하는 행위에 대하여도 적용되는 것인지에 관하여 보건대, 행정규제의 내용은 구체적이고 명확하게 규정되어야 하는 것이나(

행정규제기본법 제4조 제1항) 특별종합대책에는 위와 같은 증축 내지 증설 행위도 세부기준에 적합하여야 한다는 취지의 규정이 존재하지 않을 뿐만 아니라{이와 달리 2004. 5. 20. 환경부 고시 제2004-72호로 개정된 특별종합대책 제9조 제1항은 “Ⅰ권역 중 하수처리구역 외 지역에서의 건축물의 용도변경 또는 증축·개축 등의 건축(이하 ‘용도변경’이라 한다)은 용도변경을 하고자 하는 시설의 입지가 이 고시를 비롯한 관계 법령에 적합한 경우에는 허용한다. 이 경우 복합건축물 또는 동일 필지([별표 3]의 규정에 의한 연접·인접 필지를 포함한다) 내의 건축물의 용도변경은 각각 또는 그 합계의 건축 연면적이 이 고시의 규정에 의한 입지제한 규모를 초과하지 아니하여야 한다.”라고 하여 증축의 경우에도 위 고시가 정하는 기준에 적합하여야 한다는 뜻을 규정하고 있다} 특별대책의 기본방침으로 “재산권 행사의 제한을 최소화” 하여야 한다고 밝히고 있는 점, 건물 등의 신축 당시 특별종합대책에 의하여 허용될 수 있었던 규모를 초과하지 않는 범위 내에서는 증축을 허용하여도 특별종합대책의 제정 취지에 반하거나 그 실효성을 떨어뜨린다고 보기 어려운 점, 1997. 9. 30. 이전에 분할된 토지 전부를 대상으로 건물 등의 신축허가를 받음으로써 건축 후에도 토지가 한 필지로 유지되고 있는 경우와 그 토지 중 일부만을 대상으로 하여 신축허가를 받음으로써 1997. 10. 1. 이후 새로운 필지로 분할된 경우를 나누어 후자의 토지 상에 존재하는 건물 등에 대해서만 건물의 용도까지 제한하는 엄격한 증축허가기준을 적용해야 할 만한 합리적인 이유를 발견할 수 없는 점, 한편 이 사건에 있어서 원고는 1997. 9. 27. 환경부 지침(환경부 수정 제67400-804호)에 의하여 세부기준과 같은 내용의 규제가 최초로 도입되기 전인 1997. 5. 10. 이미 피고로부터 이 사건 골프연습장 부지 조성을 위한 산림형질변경허가를 받았고, 위 환경부 지침 및 세부기준이 시행된 후에도 위 토지는 1997. 9. 30. 이전에 필지가 분할된 것으로 취급되어 용도제한 규정의 적용을 받지 아니한 채 적법한 건축허가에 따라 골프연습장 등이 신축되었으나, 지적공부상 위 골프연습장 부지가 원래의 토지에서 분할된 시점은 1997. 10. 1. 이후인바, 만약 필지의 분할시점만을 기준으로 한 세부기준이 증축 내지 증설의 경우에도 그대로 적용된다고 해석하게 되면, 비록 특수한 경우이기는 하지만 그 기득권을 보호할 필요가 있다고 인정되는 이 사건 원고와 같은 처지에 있는 건물주 등의 이익을 부당하게 침해하여 비례·평등원칙에 반하는 결과가 초래될 수 있는 점 등에 비추어 보면, 위 세부기준은 어떠한 토지 위에 오수배출시설인 건물 기타 시설물을 신축하는 경우에만 적용되고, 그 후 특별종합대책이 정하는 규제규모 범위 내에서 이루어지는 증축행위는 세부기준의 적용을 받지 않는 것으로 봄이 상당하다.

원심판결이 설시한 이유 중에는 일부 적절하지 않은 부분이 있으나, 원고의 이 사건 건축(증축)허가신청이 특별종합대책의 오수배출시설 건축 연면적 제한범위를 초과하지 않음에도 피고가 위 세부기준에 정해진 건물 등의 용도제한을 근거로 하여 이를 반려한 이 사건 처분이 위법하다고 판단한 원심의 결론은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 특별종합대책 세부기준의 의미와 적용범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 수 없다.

그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 정하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 김황식(재판장) 김영란 이홍훈 안대희(주심)