주택건설사업계획승인신청반려처분취소

전문

【원고, 상고인】

주식회사 동도건설의 소송수계인 주식회사 동도그린(소송대리인 한밭 법무법인담당변호사 박주봉외 8인)

【피고, 피상고인】

서산시장(소송대리인 변호사 김형배외 1인)

【원심판결】

대전고등법원 2004. 6. 3. 선고 2003누1101 판결

【주 문】

상고를 기각한다.

상고비용은 원고가 부담한다.

【이 유】

상고이유를 본다(상고이유보충서는 보충의 범위 내에서).

1. 원심은 그 채용 증거들에 의하여 판시 사실을 인정한 다음, 그 인정 사실에 기하여, 금강환경관리청장은 주식회사 동도건설(이하 ‘동도건설’이라 한다)이 이 사건 임야상에 15층 아파트 9개동 1,575세대를 건축하기 위하여 피고에게 신청한 주택건설사업계획승인신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)은 자연생태계를 훼손할 뿐만 아니라 자연환경에도 악영향을 미치는 전형적인 난개발이라는 검토의견을 회신하였고,

구 환경정책기본법(2002. 12. 30. 법률 제6846호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 환경정책기본법’이라 한다) 제11조 제5항은 지방환경관서의 장으로부터 협의의견을 통보받은 관계행정기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 이를 당해 행정계획 또는 개발사업에 반영하기 위하여 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있으므로, 비록 그 내용이 이 사건 임야의 환경에 관한 구체적인 것이 아닌 일반적·추상적인 의견제시에 지나지 아니하더라도 피고로서는 이를 배제함이 상당하다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한 이 사건 신청에 대한 처분을 함에 있어 금강환경관리청장의 의견을 반영하여야 할 것인 점, 이 사건 임야는 대규모 구릉지 및 임야로서, 그 지상에 적송, 해송 및 리키다소나무 등 주로 수령이 30~50년인 소나무류가 울창하게 산림을 이루고 있어 헥타아르당 평균입목축적이 서산시 평균입목축적량의 150%를 초과할 정도로 그 보존가치가 매우 높아 이를 훼손할 경우 경관의 저해는 물론 홍수에 따른 토사의 유출 등 재해의 발생이 우려되는 점, 이 사건 신청 무렵인 1999. 12. 31.을 기준으로 서산시의 주택보급률은 97.7%에 이르고 추진된 주택건설사업 중 상당 부분이 미분양된 반면, 도시계획 수립지역 중 상당 부분이 여전히 미개발 택지로 남아 있는 상태인 점, 기왕에 승인된 주택건설사업부지가 이 사건 임야와 반드시 유사하다고 할 수 없을 뿐 아니라 피고로서는 어떠한 지역에 하나의 주택건설사업계획을 승인하여 주었다고 하여 그 후 당해 인근지역에 신청되는 모든 주택건설사업계획을 승인하여 주어야 하는 것은 아니고, 당해 지역의 주택보급률의 변동 및 구체적인 입지조건과 환경에 미칠 영향 등을 종합적으로 고려해서 선별하여 승인하여 줄 수 있다고 할 것이며, 판시와 같은 사정에 비추어 이 사건 신청을 반려한 피고의 이 사건 처분이 형평의 원칙에 어긋난다고 볼 수도 없는 점 등에 비추어, 동도건설이 이 사건 사업을 위하여 상당한 비용을 지출한 상태에서 위 신청이 반려됨으로 인하여 합병에 의하여 위 회사를 수계한 원고가 커다란 경제적 손실을 입게 되리라는 사정을 감안하더라도, 이 사건 신청에 대하여는 이를 불허가할 중대한 공익상의 필요가 있다고 봄이 상당하다고 판단하였다.

주택건설촉진법 제33조에 의한 주택건설사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한다 할 것이고, 이러한 승인을 받으려는 주택건설사업계획이 관계 법령이 정하는 제한에 배치되는 경우는 물론이고 그러한 제한사유가 없는 경우에도 공익상 필요가 있으면 처분권자는 그 승인신청에 대하여 불허가 결정을 할 수 있고(

대법원 2005. 1. 27. 선고 2004두10104 판결,

2005. 4. 15. 선고 2004두10883 판결 등 참조), 한편 산림훼손은 국토 및 자연의 유지와 수질 등 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로, 산림훼손을 초래하는 주택건설사업계획의 승인신청에 대하여 처분권자는 산림훼손 대상토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 공익상의 필요를 고려하여 승인 여부를 신중하게 판단하여야 할 것이다.

위와 같은 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같이 심리를 다하지 아니하고 채증법칙을 위반하여 사실을 잘못 인정하였거나

구 환경정책기본법 제11조, 재량권의 일탈 및 남용, 형평의 원칙, 이익형량의 원칙 등에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 있다고 할 수 없다.

2. 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서 그 처분의 위법 여부는 처분 당시를 기준으로 판단하여야 하는 것이고, 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 있다고 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장함은 허용되지 아니하나, 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다고 할 것이다(

2004. 11. 26. 선고 2004두4482 판결,

2005. 4. 15. 선고 2004두10883 판결 등 참조).

이 사건에 관하여 보건대, 기록에 의하면, 피고가 당초 이 사건 처분의 근거로 삼은 사유는, 국토이용계획변경에 대한 관련기관 협의결과 준농림지역을 훼손하여 아파트를 건설하는 이 사건 사업은 자연경관 훼손이 불가피한 전형적인 난개발의 유형에 해당되어 환경상 바람직하지 않다는 의견이었기 때문에 국토이용계획변경을 할 수 없다는 것이고, 피고가 이 사건 소송에서 추가로 주장한 사유는, 이 사건 사업은 준농림지역으로서 경관보호의 가치가 있는 이 사건 임야의 자연경관을 훼손하는 것이고, 국토의 효율적 이용을 해치며, 도시의 균형적 발전에 해가 될 우려가 있으므로 허용될 수 없다는 것이므로, 그 내용이 모두 이 사건 임야가 준농림지역에 위치하고 있다는 점을 공통으로 하고 있을 뿐 아니라 그 취지 또한 자연환경의 보전을 위하여 주택건설사업을 제한할 필요가 있다는 등의 것으로서 기본적 사실관계의 동일성이 인정된다고 할 것이고, 위와 같은 사유가 존재하는지 여부를 판단하기 위하여 원심이 이 사건 임야의 보존가치, 서산시의 주택 보급률과 공동주택의 미분양 상황 및 택지의 미개발 상태 등의 제반 사정을 고려한 것은 정당한 것으로 보이고, 원심판결에 상고이유로 주장하는 바와 같이 처분사유의 추가 및 변경, 반려처분 사유의 판단 범위 등에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 있다고 할 수 없다.

3. 원심은, 2001. 5. 24.(2001. 1. 26.의 착오로 보인다)자로

개정된 산림법 제90조 제8항 제2호,

산림법 시행규칙 제90조의2 및 [별표 8의2]는 산림의 형질변경을 하여서는 아니되는 경우의 하나로서 ‘헥타아르당 평균입목축적이 관할 시·군 또는 자치구의 헥타아르당 평균입목축적의 150% 이하일 것’을 들고 있는바, 비록 이것이 당초 처분의 근거로 삼은 사유가 아닐 뿐만 아니라, 이 사건 처분이 있은 후 신설된 것이어서 피고가 이를 들어 이 사건 신청의 위법을 주장할 수는 없다 할 것이나, 공익상 필요 여부를 판단하는 하나의 자료로서 이를 참작함에는 아무런 장애가 없다고 판단하였는바, 원심판결 이유를 종합적으로 살펴보면, 위와 같은 원심의 판단은 위 산림법 및 산림법 시행규칙을 이 사건 신청에 대한 반려처분의 근거로 소급적용한 것이 아니라 이 사건 신청에 대한 공익상 필요 여부에 관한 참작사유의 하나로서 위와 같은 점을 적시한 것에 불과함을 알 수 있으므로, 원심판결에 상고이유로 주장하는 바와 같이 법률불소급의 원칙에 위반된 위법이 있다고 할 수 없다.

4. 원심은, 이 사건 반려처분은 신의칙에 반한다는 원고의 주장, 즉 동도건설은 피고가 2000. 7. 11. 위 회사에게 2000. 8. 15.까지 이 사건 신청에 대하여 보완할 것을 요구하여 피고가 요구하는 사항에 관하여 보완을 할 경우 허가가 날 것을 기대하고 2000. 8. 14.까지 성실히 보완을 완료하였고, 피고도 접수처리부에 ‘8. 14. 보완완료’라고 기재하여 이를 인정하고서도 이 사건 반려처분을 한 것은 신의칙에 반한다는 주장에 대하여, 원고 주장과 같은 보완요구 및 접수처리부의 기재사실만으로는 피고가 동도건설에게 주택건설사업계획승인에 관하여 신뢰의 대상이 될 만한 공적인 견해표명을 하였다고 보기에 부족하다고 판단하였다.

기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같이 신뢰보호의 원칙에 위반하는 등의 위법이 있다고 할 수 없다.

5. 그러므로 상고를 기각하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 박시환(재판장) 이강국 손지열(주심) 김용담