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전문
【원고, 항소인】
김영재외 99인(소송대리인 변호사 강동규외 16인)
【피고, 피항소인】
대한민국외 1인(소송대리인 변호사 박옥봉)
【변론종결】
1999. 4. 23.
【원심판결】
부산지방법원 1998. 2. 4. 선고 97가합5384 판결
【주 문】
1. 원고들의 피고들에 대한 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 원고들의 부담으로 한다.
【청구취지 및 항소취지】
원심판결을 취소한다. 피고들은 연대하여 원고들에게 각 금 1,000,000원 및 각 이에 대한 이 사건 소장부본 송달 다음날부터 원심판결 선고일까지는 연 5푼의, 그 다음날부터 완제일까지는 연 2할 5푼의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.
【이 유】
1. 기초사실
아래 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1 내지 3호증, 갑 제4호증의 1, 2, 갑 제5호증의 1, 3, 4, 갑 제6호증의 1 내지 3, 갑 제7 내지 9호증, 갑 제10호증의 1, 2, 갑 제11호증의 1 내지 4, 갑 제12호증의 1, 2, 갑 제15, 16호증, 갑 제18호증의 1, 2, 갑 제19 내지 22호증, 갑 제23호증의 1, 2, 갑 제24호증, 갑 제25호증의 1 내지 3, 을 제1, 2호증의 각 1 내지 12, 을 제3, 4호증의 각 1, 2, 을 제5 내지 10호증, 을 제11호증의 1 내지 3, 을 제12, 13호증, 을 제14, 15호증의 각 1, 2, 을 제16호증, 을 제17 내지 19호증의 각 1, 2, 을 제20, 21호증의 각 1 내지 4, 을 제22호증, 을 제23호증의 1 내지 31, 을 제24 내지 34호증, 을 제35호증의 1 내지 3, 을 제36, 37호증, 을 제38호증의 1 내지 10, 을 제39호증의 1, 2, 을 제40 내지 43호증, 을 제44호증의 1, 2, 을 제46 내지 54호증, 을 제55호증의 1 내지 5, 을 제56 내지 65호증, 을 제66호증의 1, 2, 을 제67, 68호증의 각 기재, 원심 증인 박청길, 김동윤, 강용태, 당심 증인 김상종의 각 증언, 원심 법원의 현장검증결과, 원심 법원의 환경부장관, 부산광역시 낙동강연구센터소장, 낙동강환경관리청장, 부산광역시 상수도사업본부장, 연세대학교 환경공해연구소장, 당심의 환경부장관, 부산광역시 상수도사업본부장에 대한 각 사실조회결과에 변론의 전취지를 종합하여 이를 인정할 수 있고, 이에 반하는 원심 증인 김동윤의 일부 증언은 믿지 아니하며, 갑 제5호증의 2, 갑 제13호증, 갑 제19호증의 각 기재는 아래 인정사실을 번복하기에 부족하고, 달리 반증이 없다.
가. 낙동강의 현황
(1) 발원지 및 유로
낙동강은 강원도 태백시 함백산(1,573m)에서 발원, 영남지방의 중앙저지를 통하여 남해로 흘러드는바, 본류의 길이는 약 525.5km로, 총 유역면적은 약 23,817km2(남한 면적의 4분의 1, 영남 면적의 4분의 3)이고, 함백산에서 발원한 본류는 남류하다가 안동 부근에서 반변천 (116.1km)을 비롯한 여러 지류와 합류, 서쪽으로 흐르다가 함창과 점촌 부근에서 내성천(1 07.1km)과 영강(69.3km)을 합류한 뒤 다시 남류하며, 이 유로에서 상주와 선산에 이르러 위천(117.5km)과 감천(76.6km)을 합하고, 다시 대구광역시 부근에서 금호강(118.4km)과 합류한 다음 경상남도에 접어들면서 황강(116.9km)과 남강(193.7km)을 합한 뒤 동류하다가 삼량진 부근에서 밀양강(101.0km)을 합친 뒤 유로를 전환, 부산광역시 서쪽에서 바다로 흘러 들어간다.
(2) 지질과 지형
낙동강 본류의 주방향은 남북이나 두 구간에서는 지질 구조의 지배를 받아 동서 방향으로 흐르는바, 안동 부근에서 점촌까지는 안동 단층곡의 지배를 받아 서쪽으로 흐르고, 점촌 부근에서는 변성암 지대와 중성대 퇴적암의 지질 경계를 따라 남류하며, 남강 하류 지점부터는 동서 구조선의 지배를 받아 다시 동쪽으로 흐르고, 부산 서쪽에 이르러 언양 단층선의 남쪽 연장선을 따라 남류하여 바다로 유입한다.
낙동강은 경사가 극히 완만하여 하구에서 약 344km 상류에 있는 안동 부근도 하상고도가 90m에 불과하고, 하상의 평균경사는 10,000분의 17로 압록강보다 완만하며, 전 유로 가운데 가장 경사가 급한 곳은 태백산지중의 유로로 경사도가 10,000분의 46에 이르고, 네곳에 경사 천이점(경사가 급변하는 지점)이 있으며, 태백산지를 지나 경상 누층군의 퇴적암 지대로 들어서면 하상의 경사는 10,000분의 3 정도로 완만해지고, 이에 따라 중류나 하류는 평행상태에 달하고 흐름이 완만해지며 사행유로를 취하고 있는 경우가 많고, 특히 마지막 160km 구간에 있어서의 경사는 10,000분의 1 정도로 극히 완만하다. 특히 낙동강 하구둑이 축조된 이후에는 더욱 더 유속이 느리고 준호수화되어 있다.
(3) 기후
유역 내에는 기류의 유입방향·지형·해안과의 거리등에 따라 기후의 지역차가 나타나지만 전체적으로는 내륙적 분지성 기후의 특성이 현저하고, 연평균 기온은 섭씨 12도 내지 14도이며 연중 가장 추운 1월 평균기온은 섭씨 -3.0도 내지 2.2도, 가장 따뜻한 8월은 섭씨 25도 내지 26도로 겨울이 여름보다 큰 지역차를 나타내며, 하구 주변의 남해안 지역은 겨울이 비교적 온화한 해양성 기후의 특성을 지닌다.
강수량의 분포는 지형과 기류의 방향, 또 온대성 저기압이나 태풍 등의 통과 위치에 따라 지역적 차가 큰바, 연 강수량의 분포를 보면 대구 분지를 중심으로 하는 내륙지역은 소백산맥과 태백산맥의 우음 작용으로 연중 900mm 이하의 과우(과우)지역을 이루는 데 반하여, 하류 유역으로 갈수록 여름 남서기류의 바람맞이 지역에 해당하고, 남해상을 빈번히 통과하는 온대성 저기압이나 태풍으로 연중 1,400mm 이상의 다우(다우)지를 이루며, 계절적으로는 동계에 강설량이 적어 우리나라의 과설(과설)지역이고 하계에는 전선이나 태풍의 통과에 따른 집중호우가 빈번하다.
(4) 낙동강의 유량
낙동강의 연평균 유출량은 약 11,000,000,000m3로 추산되나 해에 따른 변동이 커서 다우년에는 20,000,000,000m3를 상회하지만 과우년에는 4,000,000,000 내지 5,000,000,000m3로 떨어지고, 이 연간 유출량도 3분의 2에 해당하는 물이 6월 내지 9월 사이의 4개월 동안에 집중적으로 흘러가 버리고 나머지 3분의 1 정도의 수량이 8개월 동안에 흐르므로, 3분의 2에 해당하는 절대량의 물이 홍수가 되어 일시에 흘러가 버리며, 이러한 현상은 연 강우량의 66%가 6월 내지 9월의 우기에 집중되고 건조기인 10월부터 3월까지 6개월 동안은 연 강우량의 18%가 내리며 이앙기인 4월과 5월에는 연 강우량의 16%가 내리는 낙동강 유역의 강우특성으로 발생하는 것이다.
하상과 강우형태, 주변산지의 특수성으로 인하여 낙동강 유역에서 바다로 흘러가는 총유량은 일일 약 10,000,000톤으로 추정되고 있고, 1km2의 하상에는 약 400톤에 해당되는 토사가 유출된다.
또한 낙동강은 홍수의 소통이 잘 되지 않는 데다가 물의 유황을 근본적으로 개선하기가 어려운 하상으로 되어 있다.
(5) 유역인구
낙동강수계의 유역인구는 1994. 12월을 기준으로 총 12,935,079명(대권역내 기타 수계를 제외하면 본류 수계는 약 5,100,000명)으로서, 낙동강의 발원지인 태백시를 비롯한 강원도 66,281명, 경상북도 2,759,582명, 대구광역시 2,321,047명, 경상남도 3,868,954명, 부산광역시 3,900,324명, 남원시 일부를 비롯한 전라북도 18,495명, 구례군 일부를 포함한 전라남도 396명에 이르고, 이 중 도시인구는 약 10,507,145명, 농촌인구는 약 2,427,934명에 이른다.
나. 낙동강의 특수성
(1) 지역적 특성
낙동강은 그 중·상류지역에 우리나라 산업발전과 더불어 형성된 대도시인 구미, 대구광역시를 비롯하여 대규모공단이 밀집되어 있으므로, 오염물질이 낙동강에 유입될 가능성이 다른 강에 비하여 현저히 높고, 이로 인하여 총폐수발생량은 물금지역을 기준(1994. 12월 기준)으로 하여 하루 약 2,082톤(한강 팔당유역을 기준으로 하여 비교하면 3.7배에 해당하는 량이다)에 이르며 이 중 산업폐수발생량은 하루 약 382톤(한강 팔당유역을 기준으로 하여 비교하면 3.4배에 해당하는 량이다)에 이르고, 1996년 기준으로 낙동강 물금 상류지역에 가동중인 폐수배출업소는 4,147개소(한강 팔당유역을 기준으로 하여 비교하면 3.9배에 해당하는 량이다)로서 특정유해폐수 발생량은 물금지역을 기준으로 하여 하루 38,357톤(한강 팔당유역을 기준으로 하여 비교하면 6.3배에 해당하는 량이다)에 이른다.
그리고 낙동강수계에 1994. 12월을 기준으로 소 887,980두(한우 : 771,079두, 젖소 : 116,901두), 돼지 1,535,983두, 말 643두, 가금(집에서 기르는 짐승) 21,946,840마리를 기르는 축산농가가 있고, 가두리 양식장 124개소 644,220㎡, 유수식 양식장 527개소 2,166,141㎡가 있다.
(2) 갈수기 하천유량 부족
한강과 비교하여 낙동강의 경우 유역면적(낙동강 : 23,817㎢, 한강 : 26,018㎢)과 용수수요량은 비슷하지만, 갈수기 하천유량은 낙동강의 경우 초당 39톤인데 비하여 한강의 경우 초당 126톤에 이르므로 갈수기의 낙동강 유량은 한강 유량의 31%에 불과하여, 유수량부족으로 인한 하천의 자정능력저하 또는 상실로 말미암아 수질오염이 심화되는 문제가 제기된다.
낙동강에는 갈수기의 하천 유량을 유지하기 위한 목적 등으로 그 상류지역에 안동댐(저수용량 12억톤), 임하댐(저수용량 6억톤), 운문댐(저수용량 1억 4천만톤), 합천댐(저수용량 7억 9천만톤), 남강댐(저수용량 1억 3천 6백만톤)이 있으나 위 댐들의 저수용량으로는 갈수기 하천 유량을 충족하기에 턱없이 부족하다.
(3) 수자원량 대비 취수량 과다
낙동강수계의 정수장에서 취수하는 수량은 하루 약 5,206톤으로 전체 낙동강하구둑 방류량에서 차지하는 비율이 38.5%(1995년 기준)에 해당하나, 갈수기(1995년 1월, 2월, 11월, 12월)인 경우에는 취수량이 방류량을 초과하여 하천유지용수가 부족하고, 낙동강수계는 취수장에서 취수후 유역밖으로 방류되는 수량이 전체 취수량의 51.6%에 해당하며(나머지는 사용후 하수로 다시 낙동강으로 유입), 특히 갈수기 전체 방류량 중 취수하여 이용한 후 다시 하천으로 재유입되는 취수량의 비율이 매우 높아(바꾸어 말하면 한강유역과는 달리 낙동강유역의 경우 중·상류지역에서 취수하여 일단 사용하고 방류한 물을 하류지역인 부산광역시 등에서 다시 취수하여 재사용하는 비율이 매우 높다고 할 수 있다) 하류지역은 상수원이 아니라 중수원에 해당한다(수질악화의 직접적 요인이 된다).
다. 낙동강의 수질
(1) 수질기준항목
① 우리나라의 상수원수 수질기준에 관하여
상수원관리규칙(1998. 2. 28. 환경부령 제20호로 개정된 것) 제23조 제1항은 하천수 또는 호소수의 경우는 환경정책기본법시행령 별표 1의 수질에 관한 환경기준에 적합하여야 한다고 규정하고, 환경정책기본법시행령에는 수소이온농도(pH), 생물화학적산소요구량(BOD), 부유물질량(SS), 용존산소량(DO), 대장균군수 등의 5가지 생활환경기준항목 및 카드뮴(Cd), 비소(As), 시안(CN), 수은(Hg), 유기인, 연(Pb), 6가크롬(Cr+6), 포리크로리네이티드비폐닐(PCB), 음이온계면활성제(ABS) 등의 9가지 사람의 건강보호항목에 관한 기준을 별지 제3 “수질 중 하천의 환경기준” 기재와 같이 규정하고 있으며(
환경정책기본법시행령 제2조 별표 참조), 이와 별도로
상수원관리규칙 제23조의2 제2항은 일반수도사업자는 원수의 수질이 위 생활환경기준항목에 해당하는 5가지의 수질기준에 적합한지 여부는 월 1회 이상 검사하여야 하고, 또 위 사람의 건강보호항목에 해당하는 9가지 항목과 불소, 세라늄, 암모니아성질소, 질산성질소, 카바릴, 1.1.1-트리클로로에탄, 테트라클로로에틸렌, 트리클로로에틸렌, 페놀 등 9가지 항목 도합 18가지 항목에 관하여는 분기당 1회 이상 원수의 수질을 검사하여야 한다고 규정하고 있어, 환경정책기본법시행령에 의한 생활환경기준항목 5가지 및 사람의 건강보호항목 9가지 외에 상수원관리규칙에 의한 불소 등 9가지 항목의 추가수질검사기준을 두고, 원수 및 정수의 수질검사, 유해성여부를 점검하도록 하고 있다.
② 우리나라 하천의 수질정도를 판단하는 생물화학적산소요구량(BOD)은 물속에서 산화되어 분해되는 분해성 유기물질에 의한 오염정도만을 나타내므로 유기오염물질 중에서 분해가 잘되지 않는 난분해성 유기물질와 유독성물질에 의한 오염정도를 나타내지는 못하는 경우가 있어 하천수의 오염정도를 판단하는 측정방법으로 COD 내지 DOC의 방법에 의하여야 한다는 견해도 있다.
화학적산소요구량(COD)은 우리나라 호소의 환경기준항목에 속하는 것으로서, 하수 중의 피산화성 물질, 주로 유기물에 의해서 소비되는 산소의 양을 ppm으로 표시한 것이고, 값이 적을수록 수질오염의 정도가 낮으며, 생물화학적산소요구량과 비교하여 측정은 단시간에 완료되고, 공장폐수와 같이 생물에 의해 분해가 어려운 물질도 파악할 수가 있다.
한편, 용존유기탄소(DOC)측량법 등이 있는바, 용존유기탄소측량법은 유기물질의 필수적구성요소인 용존유기탄소량 기준으로 오염도를 측정하는 것으로서, 수중에 존재하는 조류, 부유물 등 입자성유기물질을 맴브레인여과지로 여과시켜 제거한 후 측정기기(TOC)를 이용하여 수중의 유기물질을 연소시킬 때 발생하는 유기총탄소량을 기준으로 오염도를 측정하는 방법이고, 우리나라에서는 수질검사방법으로 채택하고 있지 아니하며, 독일 라인강 유역의 독일, 프랑스, 네덜란드에서 공동으로 운영하는 국제상수도협회(IAWR)에서 5대항목 중 하나로서 하천수질의 평가에 사용되고 있다.
(2) 낙동강의 수질상태
낙동강 원수의 수질현황은 생물화학적산소요구량(BOD)을 기준으로 하여 1990년부터 1993년까지 연평균 3ppm 내지 4ppm 상당을 나타내어 환경정책기본법 규정상의 상급원수 3급수를 유지하였으나, 1994년, 1995년에는 연평균 5ppm을 초과하였다가 1996년에 이르러 약간 감소하는 경향을 보였는바, 낙동강 수질의 검사는 검사방법, 검사지역, 검사시기에 따라 다소간 차이가 있으나, 낙동강 본류 중 물금지역의 월별수질현황은 별지 제1 “낙동강 원수의 수질현황”의 기재 중 물금지역의 월별수질현황과 같고, 낙동강 본류 중 매리지역의 원수 생물화학적산소요구량(BOD) 급수별 유지일자는 위 별지 제1의 기재 중 매리지역의 원수 BOD 급수별 유지일자와 같으며, 1997. 10. 10.자 낙동강 원수의 BOD 이외의 환경기준항목에 따른 수질검사결과는 위 별지 제1의 기재 중 상수원수수질현황, 수질검사소 자체감시항목 중 특별관리항목의 검사결과와 같다.
(3) 낙동강의 오염추이
낙동강은 1970년 이전에는 상, 중, 하류 모두 상수원수로 사용하는 데 지장이 없는 양질의 수질을 유지하였으나, 1970년 이후부터 낙동강 상, 중류지역에 구미공단, 대구염색공단 등 12개의 국가 및 지방공단이 조성되고, 대구광역시 등 도시팽창으로 인하여 인구가 급격히 증가함으로써 오염물질의 부하량이 증가하게 되었으며, 이 사건 변론종결일 무렵을 기준으로 볼 때 우리나라 4대강 중 낙동강이 한강, 영산강, 금강과 비교하여 수질오염의 정도가 현저히 높다.
(4) 오염원(금호강의 문제점)
① 수질오염원은 사람의 일상생활에서 배출되는 생활하수, 가축에 의한 축산폐수, 산업활동에 따른 산업폐수 등의 오염원과 농경지배수, 우수유출량 등의 오염원으로 구분할 수 있고, 낙동강수계 오염원 분포현황은 인구 12,935,079명, 소 887,980두, 돼지 1,535,983두, 말 643두, 가금 21,946,840두, 가두리양식장 124개소(면적 644,222m2), 유수식양식장 527개소(면적 2,166,141.6m2), 산업활동 업체 총 9,059개소(일일배출량 2,689,407.8m3) 등이다.
② 1997. 2월을 기준으로 낙동강 각 지류별 오염부하량을 분석한 결과에 의하여 금호강으로부터 낙동강 본류에 부하되는 오염물질의 양을 보면 BOD가 1일당 6,761.32kg으로서 전지류 부하량의 70.83%, COD가 1일당 14,733.62kg으로서 전지류 부하량의 63.22%, DOC가 1일당 10,091.52kg으로서 전지류 부하량의 60.91%, TN(총질소)이 1일당 14,118.04kg으로 전지류 부하량의 65.95%, TP(총인)가 1일당 1,467.31kg으로 전지류 부하량의 85.14%로 나타나므로, 금호강은 낙동강의 주된 오염원이라 할 수 있다(한편 금호강 유역에 설치된 하수종말처리시설에서는 질소나 인을 처리할 수 없어, 낙동강 하류인 물금지역에서 발생하는 부영양화 현상은 금호강에서 유입되는 오염물질에 기인하는 바가 크다고 할 수 있다).
③ 낙동강 수질을 악화시키는 주원인은, ㉠ 강우량 부족으로 하천의 유지용수가 부족하고, 중·상류지역의 도시하수, 축산폐수 중에 포함된 인이나 질소가 처리되지 않고 낙동강으로 유입되어 조류의 증식현상이 빚어낸 자생적 유기물오염(이를 유입-BOD와 달리 자생-BOD라고 칭한다. 낙동강과 같이 부영향화된 하천수에는 현장 측정된 BOD값 중 자생-BOD가 차지하는 비율이 31.5% 내지 52.5%에 이른다고 한다)과 ㉡ 낙동강 중·상류지역인 대구와 구미지방에 있는 대규모공단에서 배출되는 난분해성 유독물질의 배출과 대구의 비산염색공단에서 배출되는 악성폐수의 배출에 의한 오염이다. 그리하여 금호강의 수질이 나아지고 있어도 낙동강에 유입되는 하수에 인이나 질소가 처리되지 않고 유입되는 관계로 자생-BOD에 의한 오염이 가속되어 하류지방에는 수질이 개선되지 않고 있는 실정이다.
(5) 오염사고
1990년 이후에 낙동강 수질오염사건 중 대표적인 사례를 보면, 1991. 3. 16. 페놀 오염사태(두산전자 구미공장에서 페놀원액 낙동강 유출사건), 1994. 1. 9. 발암물질인 벤젠, 툴루엔에 의한 낙동강 식수오염사건(대국민 수돗물 경보발령), 같은 해 3. 3. 디클로로메탄에 의한 낙동강 식수오염사건(경남지역 취수장 취수중단), 같은 해 6. 30. 발암성 폐유 낙동강유입사건(달성취수장 등 5개 취수장 취수중단), 1995. 7. 29. 대구 성서공단 내 태창섬유 벙커 C유 유출사건, 1996. 6. 21. 낙동강 폐유 다량 유입사건, 같은 해 10. 1. 대구 달성공단 폐수관 파열로 인한 폐수 유입사건 등이 있고, 이외에도 물고기 떼죽음사건과 기름 유입 사건 등 수질오염사건이 많이 있었다.
(6) 낙동강수계의 수질관리
낙동강대권역수질보전계획이나 물관리종합대책 등 기본계획의 수립이나 추진은 환경부가 관장하고, 낙동강 본류의 수질관리에 관한 업무는 지방환경관리청이, 낙동강유입지천의 수질관리업무는 관할 지방자치단체가 각 담당하며, 취수장·정수장 및 환경기초시설의 건설·관리는 해당 지방자치단체가, 그 시설들에 대한 지도·점검은 지방환경관리청이 맡으며, 송수관로 건설·관리와 노후관로 개량사업 추진등은 지방자치단체가, 그 사업들에 대한 기술적·재정적 지원은 환경부가 담당하는 것이 일반적이고, 폐수배출시설허가, 배출규제 및 단속 등 오염원관리에 관하여는 국가가 관장하는 공단은 낙동강환경관리청이, 기타 지역은 해당 지방자치단체가 하고 있다. 그리고 댐관리 및 운영, 각종 용수공급 등은 한국수자원공사에서 관리하고 있다.
라. 수돗물의 공급과정 및 생산량, 생산원가
(1) 생산량 및 생산원가
(가) 생산량
피고 부산광역시에는 덕산정수장, 화명정수장, 명장정수장, 오륜정수장, 범어사정수장 등 5개의 정수장이 있고, 위 5개 정수장에서 생산하는 일일 총생산량은 2,500,000톤에 이르며, 그 중 덕산정수장 및 화명정수장이 낙동강 물을 원수로 사용하고 있고, 덕산정수장의 생산능력은 일일 1,555,000톤, 화명정수장의 생산능력은 일일 600,000톤으로서 부산광역시 전체 생산량의 86.2%를 차지하며, 위와 같이 생산된 수돗물은 부산광역시 강서구, 사상구, 서구, 동구, 중구, 영도구, 부산진구, 북구, 동래구, 연제구, 수영구, 남구 및 해운대구 일부에 공급된다.
(나) 생산원가
시도별 수돗물 1톤당 생산원가는 1995년을 기준으로 하여 부산 517.84원, 서울 358.24원, 대구 384.55원, 인천 336.87원, 광주 435.28원, 대전 338.81원이고, 시도별 톤당 판매가격은 1995년을 기준으로 하여 부산 319.92원, 서울 250.33원, 대구 301.03원, 인천 290.91원, 광주 347.74원, 대전 276.84원이다. 부산광역시는 낙동강 물을 상수원수로 사용하는 대가로 한국수자원공사에게 1톤당 9.13원(1995년 기준, 서울은 24.93원)을 원수대금으로 지급한다.
(2) 공급과정
(가) 취수
피고 부산광역시는 김해시 상동면 매리에 매리취수장을, 양산시 물금면 물금리에 물금취수장을 각 설치하여 낙동강 원수를 취수하는바, 부유성이 높은 조류를 제거하기 위하여 취수지 수면에 오일펜스를 2중으로 설치하여 취수한 후 침사지(물속에 있는 모래 등의 이물질을 가라앉히고 액체염소를 넣어 1차 살균을 한다)에서 전(전)염소처리를 하여 정수장으로 송수한다.
(나) 정수
① 취수되어 전염소처리된 원수는 취수펌프장를 이용하여 송수관을 통하여 정수장에 송수된 후 전(전)오존접촉실에서 약 2 내지 6분 동안 원수에 오존(O3)을 접촉시켜 살균, 색도, 맛, 냄새 등을 제거하고 유기물질을 산화시키는 오존처리를 한 후, 착수지에 도착하면 혼화지에서 일반응집제, 고분자성응집제, 알칼리제 등 응집약품을 투입하여 물과 혼합시킨 후 분배조를 통하여 침전지를 통과시켜 응집제에 의하여 엉킨 부유물질을 침전시켜 깨끗한 상등수를 만든 다음 이를 여과지로 보내 1.2m 상당의 모래층과 5cm 상당의 자갈층의 여과막을 통과시켜 최종적으로 미세한 침전잔류물을 여과하고, 후(후)오존처리(멸균 및 소독, 입상활성탄 여과의 처리효율을 높이는 역할을 한다) 또는 입상활성탄여과지(잔류 유기물질의 흡착 및 미생물처리)를 통과시킨 다음 각종 세균을 멸균하기 위한 염소소독을 실시하여 잔류염소량을 조절한 후 음용수 수질기준에 적합한지 여부를 최종점검한 후 양수장으로 송수된다. 양수장에서 시내 급수지역에 일정한 수압으로 수돗물을 공급한다.
② 위와 같은 정수처리 과정 중 전오존처리, 후오존처리, 입상활성탄여과지통과등의 과정을 거쳐 정수처리하는 것을 고도정수처리라 하고, 위 과정들을 거치지 아니하고, 전염소, 후염소처리를 하는 것을 일반정수처리라 하는바, 우리나라 최초로 피고 부산광역시의 정수장 중 화명정수장은 1989. 4월경 오존처리시설을, 1994. 4월경 입상활성탄여과지통과시설을 완비하여 이에 따른 정수처리를 하고 있고, 덕산정수장의 경우 그 시설용량 1,555천톤/일 중 1,055천톤/일의 처리시설에 한하여 1차로 1995. 8월 오존처리시설을 완비하여 이에 따른 정수처리를 하면서 입상활성탄시설은 1994년경 착공하여 2002. 12월 완공예정으로(현재공정 50% 정도) 공사중에 있고, 덕산정수장의 나머지 시설용량 500천톤/일에 관한 오존 및 입상활성탄시설은 1999. 12월 착공하여 2002. 12월에 완공예정으로 있으며, 명장정수장의 경우 오존처리시설은 1998. 8월경 완비하였고, 입상활성탄시설은 1994년경 착공하여 1999. 12월경 완공예정으로 있어, 부산광역시에서 공급하는 수돗물 중 덕산정수장과 명장정수장은 현재 오존처리시설은 갖추었으나, 입상활성탄여과지통과시설을 갖추고 있지 못하여 일반정수처리와 고도정수처리를 함께 하고 있다(부산광역시의 이외의 정수장인 오륜정수장과 범어사정수장은 오존처리시설과 입상활성탄시설 모두 되어 있지 않으나 위 정수장은 낙동강 물을 원수로 사용하지 않아 원수의 수질이 좋은 편이다).
마. 우리나라 4대강 수계의 상수원수 보호정도
국가는 한강수계의 팔당호 상수원 수질보전을 위하여 157.3㎢ 지역을 상수원보호구역(
수도법 제5조 및
상수원관리규칙 제4조 참조)으로 지정하고, 1990년경부터 한강수계의 광역상수도의 상수원수로 사용하는 팔당호의 수질보전을 위하여 팔당호 지역 경기 3시 4군 43읍·면(2,102㎢ 지역) 중 1,223㎢ 지역을 수질보전 특별대책(
환경정책기본법 제22조 참조) 제1권역 지역으로, 879㎢ 지역을 수질보전 특별대책 제2권역 지역으로 각 지정하여, 이 지역에서는 특정유해물질배출시설, 1일 500㎥ 이상의 폐수배출시설(제2권역에서는 폐수를 BOD 30ppm 이하로 처리하여 배출하는 경우 허용됨), 폐기물 재생 및 매립시설의 입지 제한, 오수방지시설, 축산시설, 골프장, 내수면양식장 등의 입지 제한 및 기존 유해시설과 배출시설의 이전유도, 총량규제의 실시, 질소·인의 규제 등 수질보전을 위한 각종 규제를 하고 있으며, 1998. 11월경 팔당호의 수질이 2급수로 악화되자 2005년까지 2조 6,385억 원을 투입하여 팔당호 등 한강수계의 상수원 수질을 1급수 수준으로 개선한다는 목표아래 특별대책지역에 더하여 하천과 호소로부터 일정거리(팔당특별대책지역 1㎞, 상류지역 500m) 이내의 지역을 수변구역으로 지정하여 관리하는 등 한강수계의 상수원을 1급수로 유지하기 위한 각종 특별대책을 마련하여 실시하는 한편 “한강수계상수원수질개선및주민지원등에관한법률(안)”을 국회에 제출하여 두고 있다.
그리고 영산강수계의 하류지역의 상수원수를 확보하기 위하여 수질오염이 되지 않은 상류지역에 주암댐을 건설하여 주암댐 주변 12.65㎢ 지역을 상수원보호구역으로 지정하고 영산강 수계의 하류지역인 목포시 등의 광역상수도의 상수원수로 공급하고 있으며, 금강수계의 경우도 상류지역에 대청호를 건설하여 대청호 주변 176.291㎢ 지역을 상수원보호구역으로 지정하고 대전광역시, 충주시 등에 광역상수도의 상수원수로 공급하면서 대청호 주변 대전광역시 1구(동구) 및 충청북도 3군 11읍·면 729㎢ 지역(436㎢는 제1권역, 293㎢는 제2권역)을 수질보전특별대책지역으로 지정하여 관리하고 있고, 위 주암댐이나 대청호의 수질도 1급수 유지를 그 목표로 하고 있다.
그러나 낙동강수계의 경우 상수원 주변 지역 92개소 214.549㎢ 지역을 상수원보호구역으로 지정하고 있으나 부산광역시의 취수장인 물금·매리 지역은 상수원보호구역으로 지정되어 있지 않고(상수원관리규칙에 의한 상수원보호구역은 취수장 기점 상류 4㎞ 구역을 지정하되 지방자치단체장이 지정, 신청토록 하고 있으며, 물금·매리 지역의 상수원 오염은 위 지역 주변이 주오염원이 아니고, 위 지역도 부산광역시의 행정구역이 아니라서 부산광역시에서 상수원보호구역으로 지정, 신청하기가 곤란하다), 물금·매리 상수원주변지역 경남 4군, 10읍·면 571㎢ 지역을 배출시설설치허가제한구역(
오수·분뇨및축산폐수의처리에관한법률 제24조 참조)으로 지정·고시하고 있으나, 낙동강수계의 수질오염은 상류로부터의 오염인바 하류지역에 있는 부산광역시의 취수장을 중심으로 한 배출시설설치허가제한구역의 지정만으로는 오염원을 차단하여 낙동강 하류의 수질을 보전하는 데 전혀 도움이 되지 아니하고, 달리 수질보전을 위한 특별대책지역 등이 지정된 바가 없으며, 다만 낙동강수계의 수질개선을 위한 수질개선종합대책을 수립 중에 있으며 그 대책이 확정되면 이를 법적, 제도적으로 뒷받침할 수 있는 특별법 제정방안을 검토 중에 있을 뿐이다.
바. 각국의 하천, 호소환경기준
일본, 미국, 프랑스, 스위스의 하천, 호소환경기준은 별지 제2 “각국의 하천·호소 환경관리기준” 기재와 같은바, 우리나라는 미국, 일본 등 선진국에서 수질기준으로 설정되었거나, 수질기준 설정을 위하여 조사중에 있는 물질 301종을 선정하여, 1989년부터 연차별계획에 의거하여 주요 수계별 35개 정수장에 대하여 1개 물질에 관하여 연 4회 3년간 계속하여 조사하여 왔으나, 미국, 일본 등 선진국에서 수질기준으로 설정한 물질은 전혀 검출되지 아니하거나 미량 검출되어 수질기준으로 설정할 필요성이 대두되지 아니하여 수질기준에서 제외하였고, 우리나라의 상수원수 수질기준 항목은 환경정책기본법에 의한 수소이온농도 등 14개 항목을 규정하고, 수도법에 의한 트리클로로에탄 등 9개항목을 상수원수 수질검사기준으로 설정하여 총 23개 물질을 관리하고 있기 때문에 프랑스(24개 항목), 스위스(20개 항목) 등 유럽선진국의 수질기준에 비교하여 같은 수준을 유지하고 있다고 할 수 있다.
사. 원고들은 피고 부산광역시가 낙동강 물을 상수원수로 사용하여 공급하는 수돗물을 음용하는 부산광역시에 거주하는 시민들이다.
2. 원고들의 피고 대한민국에 대한 주장 및 이에 대한 판단
가. 원고들의 주장
원고들은 피고 대한민국에 대한 이 사건 청구원인으로, 원고들은 부산광역시에 거주하는 시민들로서 피고들이 공급하는 수돗물을 사용하는 자들이고, 피고 대한민국은 환경기준을 설정하거나 환경보전시책 등 환경오염과 그 위해(위해)를 예방하고 환경을 적정하게 관리, 보전해야 할 의무가 있는 자인바, 피고 대한민국은 낙동강이 낙동강 중·상류지역 및 하류지역의 오염원으로부터 오염되지 않도록 하기 위하여 낙동강 유역을 특별대책지역으로 지정하여 수질을 관리하고, 오염물질에 관한 총량규제 등 제반 실질적인 조치나 노력등을 취하여야 하며, 또한 낙동강 지역의 수질을 철저하게 관리 보전하여야 함에도 불구하고 그러한 행위를 하지 못함으로써 낙동강 원수의 수질을 상수원수 3급수로 유지하지 못하여
환경정책기본법 제10조 제1항,
제2항,
같은법시행령 제2조가 규정하는 환경기준상의 상수원수 수질기준을 위배하여 원고들에게 마실 물로서 적합한 양질의 물을 적정하게 관리하지 못하여 수돗물을 안심하고 마실 수 없다는 불안감과 신체에 어떠한 위해가 있을 것이라는 위기감, 정신적인 고통을 주었으므로, 피고 대한민국은 원고들의 환경권 내지 인격권의 침해 그 자체로 인하여 원고들이 입은 손해를 배상하거나 원고들이 수질이 좋지 않은 낙동강 물을 원수로 사용하여 정수한 수돗물을 마심으로써 입은 정신적 손해를 배상하거나 그렇지 않다 하더라도 피고 대한민국은 낙동강 수질이 환경정책기본법 등에서 정한 상수원수로 사용할 수 있도록 보존, 관리하여야 함에도 이를 위배하였으므로 영조물의 하자로 인하여 원고들이 입은 손해를 배상하여야 할 책임이 있다고 주장한다.
나. 판 단
(1) 인정사실
부산광역시의 취수장이 있는 낙동강 매리지역의 원수의 수질이 1993년도에는 11일간, 1994년도에는 12일간, 1995년도에는 71일간, 1996년도에는 33일간 상수원수 3급수에도 미치지 못한 사실, 피고 대한민국이 한강수계는 특별대책지역으로 지정하는 등으로 수질을 관리하여 한강수계 원수수질이 2급수 이상은 되는 사실 및 우리나라 4대강 수계 중 낙동강수계만이 수질목표등급이 2등급으로서 다른 수계의 수질목표등급인 1등급에 비하여 떨어질 뿐만 아니라, 오염정도도 3급수 내지 4급수로서 다른 수계에 비하여 떨어지는 사실은 위 기초사실에서 본 바와 같으므로, 피고 대한민국은 낙동강의 수질을 법령에서 정한 상수원수 3급수 이상의 좋은 수질을 유지·보전하지 못하고 있다 하겠다.
(2) 관계법령의 규정 및 그 규정의 성질
(가) ①
헌법 제10조는 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다”,
제35조 제1항은 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다”라고 하면서,
제2항에서 “환경권의 내용과 행사에 관하여는 법률로 정한다”라고 규정하고 있고, ② 환경정책기본법(이전에 환경보전법이 제정되어 있다가 1990. 8. 1. 법률 제4257호로 환경정책기본법이 제정되었다)은, “이 법은 환경보전에 관한 국민의 권리·의무와 국가의 책무를 명확히 하고 환경보전정책의 기본이 되는 사항을 정함으로써 환경오염으로 인한 위해를 예방하고 자연환경 및 생활환경을 적정하게 관리·보전함을 목적으로 한다”(
제1조), “이 법에서 사용하는 환경보전이라 함은 환경오염으로부터 환경을 보호하고 오염된 환경을 개선함과 동시에 쾌적한 환경의 상태를 유지·조성하기 위한 행위를 말한다”(
제3조 5호), “국가는 환경오염과 그 위해를 예방하고 환경을 적정하게 관리·보전하기 위하여 환경보전계획을 수립하여 이를 시행할 책무를 진다”(
제4조 제1항), “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며 국가 및 지방자치단체의 환경보전시책에 협력하고 환경보전을 위하여 노력하여야 한다”(
제6조), “정부는 국민의 건강을 보호하고 쾌적한 환경을 조성하기 위하여 환경기준을 설정하여야 하며 환경여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되도록 하여야 한다”(
제10조 제1항), “환경부장관은 환경의 오염 또는 자연생태계의 변화가 현저하거나 현저하게 될 우려가 있는 지역을 관계 중앙행정기관의 장 및 시·도지사와 협의하여 환경보전을 위한 특별대책지역으로 지정·고시하고 당해 지역안의 환경보전을 위한 특별종합대책을 수립하여 관할 시·도지사에게 이를 시행하게 할 수 있다”(
제22조 제1항), “환경부장관은
제1항의 규정에 의한 특별대책지역내의 환경개선을 위하여 필요한 경우에 한하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 지역내의 토지이용과 시설설치를 제한할 수 있다”(
제22조 제2항)라고 규정하고 있으며, 이에 따라
같은법시행령 제2조는 별지 제3 “수질 중 하천의 환경기준” 기재와 같은 하천환경기준을 규정하고 있고, ③ 한편 수질환경보전법(1990. 8. 1.에서야 법률 제4260호로 제정되었다)은, “이 법은 수질오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하고, 하천·호소등 공공수역의 수질을 적정하게 관리·보전함으로써 모든 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 함을 목적으로 한다”(
제1조), “환경부장관은 수질오염상태가
환경정책기본법 제10조의 규정에 의한 환경기준을 초과하여 주민의 건강, 재산이나 동식물의 생육에 중대한 위해를 가져올 우려가 있다고 인정하는 구역 또는 특별대책지역 중 사업장이 밀집되어 있는 구역의 경우에는 당해 구역안의 사업장에 대하여 배출되는 오염물질을 총량으로 규제할 수 있다”(
제9조 제1항), “환경부장관은 대통령령이 정하는 바에 따라 수계영향권별로 수질오염의 상황을 파악하고 적절한 방지대책을 강구하여야 한다”(
제28조 제1항)고 규정하고 있으며, ④ 수도법은, “이 법은 수도에 관한 종합적인 계획을 수립하고 수도를 적정하고 합리적으로 설치·관리함으로써 공중위생의 향상과 생활환경의 개선에 이바지함을 목적으로 한다”(
제1조), “국가는 모든 국민이 양질의 물을 공급받을 수 있도록 수도에 관한 종합적인 계획을 수립하고 합리적인 시책을 강구하며 수도사업자에 대한 기술 및 재정지원에 노력하여야 한다”(
제2조 제1항), “시장(특별시장 및 광역시장을 포함한다. 이하 같다)·군수(광역시의 군수를 제외한다. 이하 같다)는 관할구역의 주민에게 수도에 의하여 공급되는 물(이하 수돗물이라 한다)이 안정적으로 공급될 수 있도록 노력하여야 한다”(
제2조 제2항), “수도사업자는 수도를 계획적으로 정비하고 수도사업을 합리적으로 경영하여야 하며 수돗물을 안전하고 적정하게 공급하도록 노력하여야 한다”(
제2조 제4항), “환경부장관은 상수원의 확보와 수질보전상 필요하다고 인정되는 지역을 상수원보호를 위한 구역(이하 상수원보호구역이라 한다)으로 지정하거나 이를 변경할 수 있다”(
제5조 제1항,
제3,
4항에서 상수원보호구역안에서의 각종 오염유발행위를 규제할 수 있는 것으로 규정하고 있다), “수도에 의하여 음용을 목적으로 공급되는 물에는 다음 각호의 1에 해당하는 물질이 함유되어서는 아니된다(
제18조), 병원미생물에 오염되었거나 오염될 우려가 있는 물질(
제18조 제1호), 건강에 유해한 영향을 미칠 수 있는 무기물질 또는 유기물질(
제18조 제2호), 심미적 영향을 미칠 수 있는 물질(
제18조 제3호), 기타 건강에 유해한 영향을 미칠 수 있는 물질(
제18조 제4호)”, “제1항의 규정에 의한 수질기준에 관하여 필요한 사항은 환경부령으로 정한다”고 규정하고, 이에 따른 상수원관리규칙에서는 수돗물의 원수의 수질은 환경정책기본법시행령 별표 1의 수질에 관한 환경기준에 적합하여야 하는 것(
제23조 참조)으로 규정하고 있다.
(나) 위에서 본 바와 같이
헌법 제35조 제1,
2항의 규정에 따라 위 환경정책기본법 등에서 구체적으로 국가의 환경보전의무를 규정하고 있는바, 위와 같은 상수원수 및 수돗물에 관한 환경관련 제규정 및 현대인의 삶에서 수돗물이 차지하는 비중 등을 아울러 감안하면 위 환경정책기본법 등은 위
헌법 제35조 제1항의 취지에 따른
같은조 제2항에 의한 법률로서 위
환경정책기본법 제4조 제1항 및
제10조 제1항은 피고 대한민국에 대하여 수돗물 원수의 수질을 최소한
같은법시행령 제2조 별표 소정의 상수원수 3급수 이상의 좋은 수질로 유지·보전할 의무를 부과하는 구체적인 의무 내지 책무 근거규정으로 보아야 하고, 위 규정을 단순히 국가의 환경보전의무를 선언한 규정(이른바 Programm 규정)에 불과한 것으로 볼 수는 없다 하겠다.
(3) 원고들의 주장에 대한 판단
(가) 환경권 내지 인격권 침해로 인한 손해배상청구부분
① 원고들은 피고 대한민국이 원고들을 포함한 부산광역시 시민들의 수돗물의 원수로 사용하는 낙동강의 수질을 환경정책기본법시행령에서 규정한 상수원수 한계인 BOD기준 6ppm 이하의 3급수 이상으로 유지하지 못한 것 그 자체가 원고들의 쾌적한 환경에서 생활할 권리인 환경권(
헌법 제35조 제1항) 내지 인간으로서의 존엄과 가치를 가지는 인격권(
헌법 제10조)을 침해한 것이므로, 원고들에게 손해배상을 할 의무가 있다고 주장한다.
② 수돗물과 관련된 환경권에 관한 헌법 및 다른 법령의 규정은 앞서 본 바와 같고, 또한 위 제규정들의 취지를 살펴보면 위 제규정들이 피고 대한민국에게 환경보전의 의무가 있음을 선언하는 취지의 선언적 규정이 아니라 구체적으로 위 제규정에서 정한 의무를 이행하도록 강제하는 의무 내지 책무 근거규정으로 보아야 함은 앞서 판단한 바와 같으며, 헌법이 인간의 존엄성(
헌법 제10조 참조)과 환경권(
헌법 제35조 제1항 참조)을 국민의 기본권의 하나로 승인하고 있으므로, 사법의 해석과 적용에 있어서도 이러한 기본권이 충분히 보장되도록 배려하여야 할 것이나, 이러한 인간의 존엄성 내지 인격권과 환경권을 사법상의 권리로서 손해배상을 청구하기 위하여는 헌법상의 기본권으로서의 환경권 내지 인격권에 관한 위 규정만으로는 그 보호대상인 환경권 내지 인격권의 내용과 범위, 권리의 주체가 되는 권리자의 범위 등이 명확하지 못하여 이 규정이 개개의 국민에게 직접적으로 구체적인 사법상의 권리를 부여한 것이라고 보기는 어려워, 사법상의 손해배상청구권으로서의 환경권 내지 인격권이 인정되려면 그에 관한 명문의 법률규정이 있거나 관계법령의 규정취지나 조리에 비추어 권리의 주체, 대상, 내용, 행사방법 등이 구체적으로 정립될 수 있어야 할 것인데(
대법원 1995. 5. 23. 자 94마2218 결정 참조), 환경정책기본법 등 관련 법령의 제규정에 비추어 보아도 국가가 위 법령 소정의 환경보전의무를 위반한 행위가 있다고 하더라도 그 위반행위 자체를 들어 어느 일정 범위의 국민들에게 국가를 상대로 사법상의 손해배상청구권을 행사할 수 있는 권리의 행사방법, 권리의 주체, 대상, 그 내용 등을 규정한 것으로는 보이지 아니하므로, 국가의 위 환경보전의무 위반으로 인하여 원고들이 입은 손해가 있다면 그와 같은 위반행위와 그 손해사이에 상당인과관계가 있는 경우에는 불법행위 등의 책임을 묻는 것은 별론으로 하고 국가의 환경보전의무를 지운 법령 위반행위 그 자체를 들어 원고들이 바로 국가를 상대로 손해배상을 청구할 수 있는 것으로는 볼 수 없어, 원고들의 위 주장은 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.
(나) 불법행위로 인한 손해배상청구부분
① 원고들은, 피고 대한민국은 한강수계의 상수원수 보호정책과 비교하여 보면 낙동강 원수를 환경정책기본법에서 정한 상수원수의 수질한계인 3급수로 유지할 수 있는 여러 정책들을 적극적으로 취하지 아니한 채 미온적으로 대처하는 등으로 낙동강수질보전대책을 소홀히 하고 이로 인하여 부산광역시의 상수원수로 사용하는 낙동강의 수질을 3급수도 유지하지 못한 채 부산광역시의 수돗물 원수로 사용하도록 함으로써 원고들은 상수원수로 사용할 수 없는 낙동강 물로 정수한 수돗물을 음용함으로써 위 수돗물이 음용수 수질기준에 적합한지 여부를 불문하고 상수원수로 사용할 수도 없는 수질이 좋지 않는 원수를 사용한 수돗물을 마신다는 사실로 인하여 혹시 건강에 유해하지나 않을까하는 정신적 고통을 받았으므로, 이로 인한 손해를 배상하여야 할 의무가 있다고 주장한다.
② 그러므로 피고 대한민국에게 불법행위책임이 있는지 본다
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환경정책기본법시행령 제2조 별표 1에 의하면 BOD 기준 6ppm 이하의 상수원수 3급은 전처리등을 거친 고도의 정수처리후 사용하도록 규정하고 있고, 이보다 수질이 더 나쁜 하천수는 상수원수로 사용할 수 있는 규정을 두지 않고 공업용수 또는 농업용수로 사용할 수 있는 규정만 두고 있는바, 피고 대한민국이 낙동강 물을 부산광역시를 비롯한 낙동강 하류지역의 지방자치단체에서 상수원수로 사용하고 있고, 부산광역시에서는 낙동강 물을 상수원수로 사용하지 아니하고는 대체 상수원수를 구할 수 없는 사정을 잘 알고 있었던 사실은 명백하므로, 피고 대한민국이 부산광역시를 비롯한 낙동강 하류의 국민들이 상수원수로 사용하는 낙동강의 수질을 위 환경정책기본법시행령에서 정한 상수원수 3급수 이상의 좋은 수질을 유지·보전하지 못한 것은 위 환경정책기본법 및 수질환경보전법, 수도법 등의 관계법령의 환경보전의무를 다하지 못한 잘못이 있다 할 것이다.
그리고 환경정책기본법시행령이 하천수 중 수질 3급수까지는 고도정수처리에 의한 정수의 방법 등으로 수돗물의 원수로 사용할 수 있도록 하면서 수질이 3급수 이하로 떨어진 물은 상수원수로 사용할 수 없고 공업용수 또는 농업용수로 사용하도록 한 것은 수질이 3급수 이하로 떨어진 하천수는 고도정수처리를 하더라도 사람이 음용하는 수돗물로는 부적합하다고 보기 때문으로 보이므로, 설사 수질이 3급수 이하로 떨어진 낙동강 물을 정수한 수돗물이 환경정책기본법시행령 및 상수원관리규칙 등 관계법령의 음용수수질기준항목 및 잔류염소량등의 기준에 적합하다고 하더라도 수돗물의 원수로서 사용할 수 없는 수질이 악화된 원수로 정수한 수돗물을 음용하는 시민들로서는 위 수돗물이 인체에 유해할 수 있다고 믿는 것이 당연하고 이로 인하여 정식적 고통을 받을 수 있다고 보는 것이 타당할 것이다.
㉡ 그러나 한편 앞서 든 을 제1, 2호증의 각 1 내지 12, 을 제3, 4호증의 각 1, 2, 을 제21호증의 1 내지 4, 을 제23호증의 1 내지 31, 을 제26, 27호증, 을 제30 내지 34호증, 을 제38호증의 7 내지 10, 을 제66호증의 1, 2, 을 제67, 68호증, 갑 제4호증의 1, 갑 제7 내지 9호증, 갑 제10호증의 1, 2, 갑 제25호증의 1 내지 3의 각 기재와 원심 증인 강용태의 증언, 당심의 환경부장관에 대한 사실조회결과에 변론의 전취지를 종합하면, 피고 대한민국은 1993년부터 1997년까지 오염원이 낙동강에 유입되는 것을 막기 위하여 하수처리장 등 환경기초시설(하수처리장, 공단폐수처리장, 농공단지처리장, 분뇨처리장, 축산폐수처리장 등) 43개소(시설용량: 일일 1,388,440톤, 사업비: 금 252,470,000,000원)를 설치·완료하고, 환경기초시설 117개소(시설용량: 일일 4,617,030톤, 사업비: 금 1,771,370,000,000원)를 설치 중이며, 환경기초시설 187개소(시설용량: 일일 4,233,000톤, 사업비: 금 1,786,900,000,000원)를 설치하기로 예정하고 있는 사실, 피고 대한민국은 수질오염의 조기발견을 위하여 주요하천에 수질자동측정소 2개소를 완공하여 운용 중이고, 그 외에 18개소를 추가로 설치할 계획을 마련해 두고 있으며, 환경사범근절 및 오염사고에 대한 신속한 대처를 위하여 관계부처 합동의 환경사범대책위원회를 구성하고, 환경분야재난관리계획을 수립·시행하고 있는 사실, 대구비산염색공단 등 폐수배출업소가 상당수 존재하는 금호강 유역의 월별 BOD현황에 의하면 년평균치를 기준으로 1985년 55.6ppm, 1986년 92.9ppm, 1987년 69.8ppm, 1988년 98.7ppm, 1989년 47.5ppm, 1990년 31.6ppm, 1991년 29.3ppm, 1992년 17.8ppm, 1993년 12.9ppm, 1994년 12.8ppm, 1995년 8.7ppm, 1996년 8.4ppm, 1997년 8.9ppm 등이어서 1990년대에 들어오면서 그 수질이 크게 향상되고 있는 사실(그러나 낙동강 하류지역의 수질은 여전히 개선되지 않고 있는 사실은 앞서 본 바와 같다), 피고 대한민국은 1993년경부터 범정부차원에서 낙동강 하류지역의 상수원의 수질을 개선하기 위하여 “맑은물공급대책”, “낙동강조기수질개선대책” 등을 수립하여 위와 같이 환경기초시설 등에 재정지원을 끊임없이 하여 왔으나 낙동강 하류의 수질이 여전히 개선되지 아니하자 1997. 4월경에는 낙동강수질개선을 위한 기초조사 및 수질모델링등 수질개선종합대책 수립을 추진해 온 데 이어, 1999. 1. 28.경부터는 국무총리의 같은 해 상반기까지 “낙동강수계 물 관리종합대책”을 수립하라는 지시에 따라 낙동강수계를 한강수계와 같이 수질보전특별대책지역으로 지정하는 방안 등 낙동강 수질개선을 위해 가능한 모든 방안을 검토하여 올 해 안으로 수질개선종합대책을 수립할 예정으로 있는 사실, 한편 정수처리 후의 수돗물의 검사결과 중 1996. 1. 4.자 검사결과는 별지 제4 “수질검사성적서” 기재와 같고, 1996년 정수처리 후의 수돗물의 수질검사결과 음용수수질기준항목 및 잔류염소량 등이 유해기준량 이하인 사실, 낙동강수계는 우리나라가 경제개발을 하면서 상류지역에 대단위 공업단지와 도시가 형성되어 하류지역의 상수원수를 보호하기 위하여 상류지역을 상수원보호구역이나 특별대책지역 등으로 지정하는 경우 기존의 입주업체 및 주민들의 재산권행사가 제한되고 다른 지방자치단체들과 이해관계가 상반되어 그 조정이 용이하지 아니한 사실을 각 인정할 수 있고, 반증이 없다.
③ 판단컨대, 피고 대한민국이 낙동강의 수질개선을 위하여 기울인 앞서 본 바와 같은 노력의 정도, 결과적으로 낙동강 원수를 정수한 수돗물이 음용수수질기준을 넘어서지는 않고 있다는 사정, 기초사실에서 본 바와 같은 낙동강의 수리수문학적 특수성, 낙동강수계의 경우 낙동강 하류지역의 수질이 3급수 이하로 떨어진 1990년대 이전에 이미 우리나라의 산업발전과 더불어 중·상류지역에 대단위 공업단지와 도시가 형성되어 있었고, 낙동강이 수개의 지방자치단체를 거쳐 흘러가므로 중·상류지역과 하류지역간의 이해관계가 대립할 수 있는데 이에 대한 합리적인 조정이 어려워, 개발이 덜 된 한강수계의 상류지역처럼 수질개선특별지역 등으로 지정하여 관리하기가 용이하지 아니한 점, 국가의 환경보전의무 및 수질관리의무의 이행에는 재정적 한계, 국가정책순위결정상 한계가 따른다는 점 등에 비추어 보면, 낙동강 매리지역의 원수가 일시적으로 상수원수 3급수보다 못한 수질을 나타내었다거나 또는 피고 대한민국이 낙동강유역을 한강유역처럼 특별대책지역으로 지정하여 수질을 관리하고 오염물질에 관한 총량규제를 시행하는 등 낙동강 수질을 개선하기 위한 근본적인 최선의 조치를 취하지 못하였다고 하더라도, 낙동강수계의 수질이 악화되고 낙동강 하류의 수질이 3급수 이하로 떨어져 국민들이 수돗물에 대한 관심을 가지기 시작한 1990년대 이전에 이미 낙동강 수계의 중·상류지역에는 우리나라의 경제발전과 더불어 각종 오염배출요인들이 존재하고 있었던 낙동강 유역의 특수성과 현재 낙동강 수계의 수질을 개선하기 위하여 한강수계의 수질보전대책과 같은 수질보전특별대책지역으로 지정하는 방안 등의 근본적인 대책을 강구하고 있는 정부의 노력에다가 국가에서 1990년대 이후에 낙동강 하류의 수질을 악화시킬 수 있는 국가공단조성 등 어떠한 적극적인 수질오염유발행위를 한 적이 없는 점 등 위에서 본 현재 주어진 여러 사정을 고려하여 볼 때, 1990년대 이후부터 낙동강 하류의 수질이 악화된 것이 수질을 악화시킬 수 있는 정부의 적극적인 조치나 정책의 잘못 때문이 아니라 그 이전에 우리나라의 경제발전과 더불어 어쩔 수 없이 형성된 낙동강 중·상류지역의 공업단지와 도시팽창으로 인한 오염물질의 배출에 기인한 것으로 보이고, 정부에서는 이로 인한 낙동강의 수질을 개선하기 위하여 꾸준히 노력하고 있으므로, 피고 대한민국이 현재의 자연적, 사회적 여건 하에서 낙동강 수질악화의 결과를 회피하기 위하여 취할 수 있는 조치를 취하지 못하였거나 또는 이를 게을리하여 위법한 행위를 한 것으로까지 평가할 수는 없어, 원고들이 환경정책기본법시행령 소정의 상수원수 기준을 초과하는 수질의 원수를 사용한 수돗물을 음용하는 것은, 그 수돗물이 수도법 등의 음용수 수질기준에 적합하고 원수로 인하여 인체에 유해한 물질이 수돗물에 포함되어 있다고 볼 자료가 없는 이 사건에 있어 현재의 여러 사정 하에서는 수인하여야 할 정도로 봄이 상당하여, 원고들의 위 부분 주장도 그 이유 없다.
(다) 영조물 관리상의 하자로 인한 손해배상청구부분
① 원고들은, 낙동강 수질이 상수원수 3급수도 아닌 공업용수로까지 전락하게 된 것은 피고 대한민국이 낙동강 수계를 잘못 관리한 때문이고, 원고들은 위 낙동강 물을 원수로 사용한 수돗물을 음용할 수밖에 없으므로, 피고 대한민국은 낙동강 수계를 관리하는 관리주체로서
국가배상법 제5조 소정의 영조물의 설치 또는 관리상의 하자로 인하여 원고들이 입은 정신적 손해를 배상하여 줄 의무가 있다고 주장한다.
② 그러므로 보건대,
국가배상법 제5조 제1항은 “도로, 하천 기타 공공의 영조물의 설치 또는 관리에 하자가 있기 때문에 타인에게 손해를 발생하게 하였을 때에는 국가 또는 지방자치단체는 그 손해를 배상하여야 한다”고 규정하고 있으나, 위 법 소정의 “공공의 영조물”이라 함은 국가 또는 지방자치단체에 의하여 특정 공공의 목적에 공여된 유체물 내지 물적 설비를 말하며, 설치·관리상의 하자라 함은 영조물이 그 용도에 따라 통상 갖추어야 할 안전성을 갖추지 못한 상태에 있음을 말하는 것이고, 영조물의 설치 및 관리에 있어서 완전무결한 상태를 유지할 고도의 안전성을 갖추지 아니하였다고 하여 영조물의 설치 또는 관리에 하자가 있는 것으로 볼 수 없는 것이므로(
대법원 1997. 5. 16. 선고 96다54102 판결 참조), 피고 대한민국이 낙동강 수계의 수질을 상수원수 3급수 이상으로 유지하지 못하였다고 하여 수질을 3급수 이상으로 유지하지 못한 그 자체를 들어 국가배상법 소정의 하천의 설치 내지 관리상에 하자가 있는 경우에 해당한다고 할 수 없어, 원고들의 위 부분 주장도 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.
3. 원고들의 피고 부산광역시에 대한 주장 및 이에 대한 판단
가. 부적합한 상수원수 및 고도정수처리방법을 사용하지 아니하였다는 주장부분
(1) 원고들의 주장
피고 부산광역시는 한국수자원공사로부터 낙동강 상수원수를 구입하여 약품처리 등 정수처리를 한 후 원고들이 거주하는 각 가정에 수돗물을 최종 공급하는 자인바, 피고 부산광역시는 원고들에게 마실 물로서 부적합한 공업용수 2급수에 해당되어 약품처리 등 고도의 정수처리를 하지 않으면 공업용수로서도 사용할 수 없는 물을 정수하여 수돗물로 공급하고, 상수원수 3급수도 전처리등을 거친 고도의 정수처리후 수돗물로 사용하여야 함에도 일반 정수처리하여 수돗물로 공급함으로써 원고들이 헌법상 인간다운 생활을 할 권리 및 행복추구권, 평등권 등 기본적 인권을 보장받지 못하고 있는 것은 물론 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리인 환경권조차 보장받지 못하고 있을 뿐만 아니라, 원고들에게 수돗물을 안심하고 마실 수 없다는 불안감과 신체에 어떠한 위해가 있을 것이라는 위기감, 정신적인 고통을 주었으므로 이러한 손해를 배상할 책임이 있다고 주장한다.
(2) 판 단
(가) 인정사실
① 우선 낙동강 본류 중 매리지역의 원수가 1993년도에는 11일간, 1994년도에는 12일간, 1995년도에는 71일간, 1996년도에는 33일간 상수원수 3급수보다 못한 수질을 나타냈고, 평소에는 거의 3급수 수준의 수질인 사실 및
환경정책기본법시행령 제2조 별표에 의하면 상수원수 3급수는 전처리등을 거친 고도의 정수처리후 사용하도록 규정하고 있는데, 피고 부산광역시에서는 정수장 중 화명정수장은 오존처리시설과 입상활성탄여과지통과시설을 완비하여 이에 따른 고도정수처리를 하고 있고, 덕산정수장과 명장정수장은 오존처리시설은 되어 있으나 입상활성탄시설을 갖추고 있지 못하여 일반정수처리와 고도정수처리를 함께 하고 있으며, 덕산정수장과 명장정수장의 입상활성탄시설은 현재 공사 중에 있는 사실(부산광역시의 그 밖의 오륜정수장과 범어사정수장은 오존처리시설과 입상활성탄시설 모두 되어 있지 않으나 위 정수장은 낙동강 물을 원수로 사용하지 않아 원수의 수질이 좋은 편이다)은 기초사실에서 본 바와 같으므로, 특별한 사정이 없는 한 피고 부산광역시는 위 기간동안 상수원수로서는 부적합한 BOD 6ppm 이상의 원수를 취수하여 이를 정수한 다음 원고들에게 공급하였고, 수돗물 중 일부는 고도정수처리방법이 아닌 일반정수처리방법에 의하여 정수된 수돗물인 사실을 추인할 수 있다 할 것이다.
② 그러나, 피고 부산광역시는 원고들 및 부산시민에게 1일 2,500,000톤의 수돗물을 생산하여 공급하여야 하고, 그 중 낙동강 물을 원수로 이용하는 덕산정수장과 화명정수장이 전체생산량의 86.2%를 차지하고 있어, BOD 6ppm 초과의 경우 취수를 중지하여야 한다면 피고 부산광역시가 일일 2,500,000톤의 수돗물을 생산할 만한 양의 원수를 확보할 다른 방법이 없고, 원고들 및 부산시민에게 상수도는 필수불가결하여 잠시도 공급이 중단되어서는 아니될 것이므로, 중단없이 수돗물을 생산하여 공급하기 위해서는 원수상태가 일시 BOD 6ppm을 초과하는 경우에도 그 원수가 정수처리에 의하여 음용수수질기준을 충족시킬 수 있다고 판단되는 이상 계속 취수할 수밖에 없다 할 것이고, 한편 앞서 든 을 제1, 2호증의 각 1 내지 12, 을 제3, 4호증의 각 1, 2, 을 제23호증의 1 내지 31, 을 제38호증의 7 내지 10의 각 기재와 원심 증인 강용태의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 정수처리 후의 수돗물 검사결과 중 1996. 1. 4.자 검사결과는 별지 제4 표 기재와 같고, 1996년 정수처리 후의 수돗물 수질검사결과 음용수수질기준항목 및 잔류염소량 등이 기준량 이하인 사실이 인정되고 반증 없으며, 앞서 든 갑 제4호증의 1, 갑 제16호증, 을 제5 내지 10호증, 을 제11호증의 1 내지 3, 을 제12, 13호증, 을 제14, 15호증의 각 1, 2, 을 제16호증, 을 제17 내지 19호증의 각 1, 2, 을 제21호증의 1 내지 4, 을 제22호증, 을 제40 내지 43호증, 을 제44호증의 1, 2, 을 제45 내지 54호증, 을 제55호증의 1 내지 5, 을 제56 내지 64호증의 각 기재와 원심 증인 강용태의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 피고 부산광역시는 덕산정수장 등에 고도정수처리시설(오존 및 입상활성탄시설)을 설치하기 위하여 사업기간은 1994년부터 2002년까지, 사업비 금 136,666,000,000원을 들여 이를 설치, 추진중인 사실, 피고 부산광역시는 1995. 10. 23. 환경부장관에게 갈수기 상류댐 방류량 부족시나 돌발적인 수질오염사고 발생시를 대비하여 광역상수도시설을 건의하여 이를 추진 중에 있고, 1996. 1. 8. 오염원에 취약한 낙동강 표류수에 생활용수를 의존하고 있는 부산·경남지역에 안정적인 용수공급방안의 하나로 간접 취수 방식인 강변여과수개발을 건의하여 이를 추진 중에 있는 사실, 피고 부산광역시는 1994. 2. 16. 환경부장관, 건설부장관, 부산지방환경청장에게 금호강유역 및 고령, 달성, 창녕, 합천, 의령군 등의 일부 읍·면 3,333.71㎢를 특별대책지역으로 지정, 하천수질 자동측정망 도입, 낙동강유역내 신규공단입지 금지, 오폐수처리시설 설치촉진, 축산폐수 공동처리시설설치, 낙동강수계 오염원 조사 등을 건의하고, 1996. 1. 17. 청와대, 국무총리실, 재정경제원, 내무부, 농림수산부, 통상산업부, 환경부, 건설교통부에 낙동강유역의 특별대책지역 지정, 남강댐 상류지역 식수전용댐 건설, 남부지방 가뭄에 항구적으로 대비하고, 낙동강수계의 수질향상을 위하여 남한강과 낙동강 사이의 수로건설, 회동수원지 수질보전, 다목적댐을 생활용수 공급 중심으로 운영하는 등 낙동강 다목적댐 운영개선 등을 건의하였으며, 1997. 1. 8. 청와대, 국무총리실, 재정경제원, 환경부, 건설교통부에 낙동강 부영양화방지를 위해 원인물질인 질소와 인을 제거하기 위하여 하수처리장의 고도처리공정 도입, 방류수 수질기준 강화(특별대책지역지정, 총량규제), 낙동강의 수질 개선을 위하여 낙동강에만 적용되는 낙동강관리특별법 제정(낙동강의 수리수문학적 특수성에 비추어 볼 때 이러한 특별법의 제정은 필요한 것으로 보인다) 등을 건의하는 일방 원동비상취수원개발을 위해 타당성 조사를 진행해 온 사실, 피고 부산광역시는 1995. 8. 11.
수도법 제19조의2,
같은법시행령 제23조의2에 근거하여 대학교수 6명, 민간환경단체대표 3명, 방송인 1명, 시의회의원 1명 등 총 11명으로 수돗물안전성진단위원회를 구성하여, 위 위원회로 하여금 매월 정기적으로 수돗물의 수질을 검사·공표하게 하고 있고, 맑은 수돗물 공급을 위하여 전문가들로 하여금 외국의 정수시설과 정수방법 등을 시찰하여 부산광역시의 수돗물 정수시설에도 이를 응용하는 방안 등을 강구하게 하고 있는 사실등을 각 인정할 수 있다.
(나) 판단컨대, 이와 같이 피고 부산광역시가 낙동강 원수의 수질개선을 위하여 나름대로 노력을 기울여 온 점, 낙동강 원수의 수질개선은 낙동강 및 그 지류가 통과하는 상류의 지방자치단체 및 주민들과 국가가 협력하여 오염원을 차단 또는 감소시킴으로써 이루어질 수 있는 것이어서, 피고 부산광역시의 독자적인 노력만으로는 이루어질 수 없는 점, 피고 부산광역시의 낙동강 수질관리 및 보전의무, 고도정수처리시설을 갖추는 데도 역시 재정상의 한계, 정책순위결정상의 한계가 따르는 점 등에 비추어 보면, 피고 부산광역시가 일시적으로 상수원수로서 부적합한 원수를 취수하여 이를 정수한 다음 원고들을 비롯한 부산광역시 시민들에게 수돗물로 공급하고 그 수돗물 중 일부는 고도정수처리방법이 아닌 일반 정수처리방법에 의하여 정수한 수돗물이었고, 피고 부산광역시가 낙동강의 수질이 악화될 경우를 대비하여 상수원수 3급수 이상의 양질의 원수를 확보할 수 있는 방안을 마련하여 놓거나 3급수인 상수원수를 법에 정한 처리방법에 따라 정수할 수 있도록 고도정수처리시설을 완벽하게 갖추어 놓는 등 최선의 조치를 취하지 못하였다고 하더라도, 현재 주어진 낙동강 유역의 특수성과 피고 부산광역시의 재정사정 등 여러 사정을 고려하여 볼 때 피고 부산광역시가 결과를 회피하기 위하여 취할 수 있는 조치를 취하지 못하였거나 또는 이를 게을리하여 위법한 행위를 한 것으로 평가할 수는 없어, 원고들이 환경정책기본법시행령 소정의 상수원수 기준을 초과하는 수질의 원수를 정수한 그것도 위 법에서 정한 고도정수처리방법에 의하지 아니하고 일반정수처리방법에 의하여 정수한 수돗물을 음용하는 것은 그 수돗물이 수도법 등의 음용수 수질기준에 적합하고 원수나 일반정수처리방법에 의하여 정수함으로 인하여 인체에 유해한 물질이 포함되어 있다고 볼 자료가 없는 이 사건에 있어 현재의 여러 사정 하에서는 수인하여야 할 정도로 봄이 상당하여, 원고들의 위 주장은 이유 없다 하겠다.
나. 수돗물에 함유된 유해성 물질과 정신적 손해
(1) 원고들의 주장
원고들은, 피고 부산광역시가 식수에 적합하지 아니한 상수원수를 취수하여 전염소처리 등의 과정에서 필연적으로 발생하는 트리할로메탄이라는 발암성 물질을 수도관을 통하여 가정에 공급함으로써 원고들에게 암이 발생할지도 모른다는 불안감을 주었고, 입상활성탄처리공정을 거치지 아니한 관계로 난분해성 유해물질인 TCE, PCB 등 각종 농약 등의 제거가 곤란하며, 원수 수질이 불량하여 고도정수처리를 하더라도 난분해성 유독물질이 그대로 잔존하여 수돗물에 포함되어 가정에 공급될 수 있다는 불안감을 주었으며, 먹는물관리법상의 45개 항목의 먹는물 수질기준에 비추어 설사 그 수돗물에 위 먹는 물 수질기준에 못미치는 유독·유해물질이 검출되었을 뿐이라고 하더라도 이미 그 수돗물에는 카드뮴, 비소, 6가크롬 등 인체에 유해한 물질이 포함되어 있을 개연성이 높아, 원고들에게 불안감과 신체에 어떠한 위해가 있을 것이라는 위기감, 정신적인 고통을 주었으므로 이러한 손해를 배상할 책임이 있다고 주장한다.
(2) 판 단
(가) 트리할로메탄의 존재와 정신적 손해와의 인과관계
① 수돗물에서 특히 문제되는 것은 트리할로메탄(THM, Trihalomethane)인데, 앞서 든 증거들에 의하면 트리할로메탄은 메탄에 염소, 브롬 등 할론계 원소가 3개 치환된 화합물을 통칭하는 것으로 발암성 물질이고, 염소소독과정에서 잔류된 유기물과 염소가 반응하여 생성되며, 그 생성원인은 주로 원수불량으로 인한 과다한 염소소독 등이고, 주로 일반정수처리 과정 중 전염소처리과정에서 잔류된 유기물과 염소가 반응하여 생성되는 것으로 알려져 있는 사실, 낙동강의 수질은 보통 갈수기인 겨울철에 상수원수 3급수 이하로 떨어져 이때 수돗물을 정수하는 데 많은 염소가 필요하나 겨울철 기온이 낮을 때에는 염소소독으로 인한 트리할로메탄의 생성이 낮은 사실, 한편 정수후의 수질결과에 의하면 원수 오염의 정도가 상대적으로 높은 화명정수장 및 덕산정수장을 기준으로 하여 1995년 내지 1996년까지 9 내지 56ppb의 트리할로메탄이 검출되고 있는 사실을 인정할 수 있고 반증이 없다.
② 그러나, 위 증거들 및 원심 법원의 연세대학교환경공해연구소장에 대한 사실조회결과에 변론의 전취지를 종합하면, 우리나라 음용수 수질기준상의 트리할로메탄의 규제기준은 100ppb이고, 미국, 일본, 독일의 규제기준은 각 100ppb, 100ppb, 10ppb인 사실, 트리할로메탄에 대한 100ppb의 규제기준은 매일 2ℓ씩 70년을 마실 때 10만명 중 1명의 암발생확률이 있는 정도의 것이라는 사실을 인정할 수 있고 반증 없는바, 피고 부산광역시가 공급하는 수돗물에서 검출된 트리할로메탄의 양은 가장 엄격한 독일의 허용기준치는 초과하지만 우리나라와 같은 기준을 정하고 있는 미국이나 일본 등의 허용기준에도 적합한 정도인 점 및 그 음용으로 인한 암발생율 등에 비추어 원고들이 이로 인하여 법적으로 손해라고 평가할 수 있을 정도의 정신적 손해를 입은 것으로는 볼 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
(나) 기타 난분해성 유해물질 등의 경우
피고 부산광역시가 공급하는 수돗물에 TCE, PCB 등의 난분해성 유해물질이나 카드뮴, 비소, 6가크롬 등의 인체에 유해한 중금속이 포함되어 있을 개연성이 높다는 사정은 원심 증인 박청길, 김동윤의 각 일부 증언만으로는 이를 단정하기 어렵고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으며, 또 부산광역시의 수돗물에서 바이러스가 검출되었고 위 바이러스는 인체에 치명적인 상처를 줄 수 있다는 사정에 관하여는 갑 제20호증의 기재 및 당심 증인 김상종의 증언에 의하면 1998. 5. 1. 채취한 피고 부산광역시의 수돗물 원수(매리취수장)에서 144MPN/1000L의 Coxsackie Virus B type 3이 검출되고, 정수한 수돗물 4곳 중 2곳(대연동 및 동삼동)에서는 1.8MPN/1000L 및 2.8MPN/1000L의 Polio Virus type 1(폴리오 바이러스는 소아마비를 일으키는 바이러스로 알려져 있는데 우리나라에서는 1980년 이후 소아마비 환자는 발생하지 않은 것으로 보인다)이 검출되었으며, 나머지 2곳에서도 종류를 확인할 수 없는 바이러스 종류의 미생물이 검출된 사실은 인정할 수 있으나, 위 검출된 바이러스가 인체에 어떤 영향을 미치는지 검출된 바이러스의 양이 수돗물로서 허용할 수 없는 수치인지 여부에 관하여는 갑 제20, 21호증의 각 기재 및 위 김상종의 증언만으로는 위 검출된 바이러스의 양이 수돗물로서 허용할 수 없는 수치라고 단정할 수 없으며, 앞서 본 바와 같이 피고 부산광역시는 먹는물관리법상 45개 관리항목에 대한 검사 이외에도 미량 유기화학물질 34개 항목, 농약류 12개 항목을 감시항목으로 추가하여 검사하고 있고, 1996년 정수처리 후의 수돗물의 수질검사결과 음용수수질기준항목 및 잔류염소량 등이 법률이 정한 기준치를 초과한 유해물질이 포함되어 있지 아니한 사실을 인정할 수 있으며, 위 법률이 정한 검사항목과 그 기준치가 수돗물의 유해성을 검사하는 데 적정하지 아니하다고 보아야 할 아무런 자료도 없으므로, 원고들의 이 부분 주장 또한 선뜻 받아들일 수 없다 하겠다.
다. 수돗물 공급계약상의 채무불이행과 정신적 손해
(1) 원고들의 주장
원고들은, 피고 부산광역시가 수돗물공급자로서 수질기준에 적합한 상수원수를 취수하여 원고들에게 공급할 수돗물공급계약상의 의무가 있음에도 불구하고, 이러한 계약상의 의무에 위배하여 수질기준에 적합하지 아니한 상수원수를 취수하여 원고들에게 수돗물로 공급하였으므로, 그로 인하여 원고들이 입은 정신적 손해를 배상할 책임이 있다고 주장한다.
(2) 판 단
그러나 피고 부산광역시가 일시적으로 낙동강 원수가 BOD 6ppm을 초과한 상태에서 이를 취수하여 정수한 다음 이를 원고들에게 공급한 사실이 있다고 하더라도, 그와 같이 공급한 수돗물이 음용수로서 부적합하다고 볼 만한 객관적인 자료가 없는 이상(부산광역시가 공급한 수돗물이 음용수수질기준을 충족하고 있는 사실은 앞서 본 바와 같다), 피고 부산광역시가 원고들과의 수돗물공급계약상의 채무를 이행하지 않았다고 할 수는 없으므로, 원고의 위 주장 역시 이유 없다.
라. 피고 대한민국과 공동불법행위자라는 취지의 주장에 대한 판단.
원고들은, 피고 부산광역시는 낙동강 상수원수의 취수장을 관리하면서 취수한 상수원수를 정수하여 원고들에게 공급하는 자로서, 피고 대한민국과 공동으로 낙동강 상수원수를 관리할 책임이 있으므로, 피고 대한민국의 낙동강 수질 유지·보전관리에 관한 불법행위에 대하여 공동불법행위 책임을 면할 수 없다고 주장하나, 피고 대한민국의 불법행위책임을 인정할 수 없다는 점은 앞서 본 바와 같으므로, 원고들의 위 주장도 이유 없다.
4. 결 론
그렇다면, 원고들의 피고들에 대한 이 사건 청구는 모두 이유 없어 이를 기각할 것인바, 원심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고들의 피고들에 대한 항소는 모두 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 이에 주문과 같이 판결한다.
판사 박국수(재판장) 구남수 고규정