농지조성비등부과처분취소

전문

【원 고】

박수연

【피 고】

농어촌진흥공사

【주 문】

1. 피고가 1993.2.23. 원고에 대하여 한 농지조성비 금 176,400원 및 전용부담금 금 4,772,600원의 부과처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.

【청구취지】

주문과 같다.

【이 유】

1. 처분의 경위

아래 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증, 갑 제3호증의 1, 2, 3, 갑 제4, 5호증, 을 제17호증의 2, 을 제19호증의 3 내지 8, 을 제20호증의 2, 5, 7의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있고 반증이 없다.

가. 소외 안정열은 1973.10.경 자연녹지지역 내의 토지인 부산 북구 덕포동 90의 1 답 562㎡ 지상에 무허가로 사찰건물 4동을 건축하여 사용하던 중

특정건축물정리에관한특별조치법(1981. 12. 31. 법률 제3533호) 제6조의 규정에 의하여 1985.4.24.자로 위 무허가 사찰건물에 대하여 준공검사필증이 교부되어 양성화가 이루어짐으로써 같은 해 7.경 건축물관리대장에 등재됨과 아울러 위 안정열 명의의 소유권보존등기가 마쳐지게 되었다.

나. 그 후 위 사찰주위에 주택 등이 많이 들어서게 되자 위 지역은 1986.12.2. 건설부 고시 제535호로 부산직할시 도시계획변경(재정비) 결정고시에 의하여 자연녹지지역에서 일반주거지역으로 변경되었는데, 그 당시 부산직할시장은 위 도시계획구역 안에 농지가 포함되어 있으므로

농지의보전및이용에관한법률 제4조 제2항에 의하여 농수산부장관과의 협의를 거쳤고, 그 협의조건에는 농지를 전용하려는 자에 대한 농지조성비의 징수가 포함되어 있었다.

다. 원고는 소외 정석영 등 7명과 함께 1992.5.15. 위 안정열로부터 위 토지 및 그 지상 사찰건물을 공동으로 매수하여 소유권이전등기를 마친 후 그 취득목적에 따라 주택을 건축하기 위하여 위 사찰건물을 철거하고 1992.11.17. 각자의 매수지분에 따라 공유물분할을 한 결과 원고 몫으로 같은 동 90의 11 답 49㎡(이하 이 사건 토지라 한다)를 소유하게 되자, 이 사건 토지상에 지하 1층 지상 2층의 근린생활시설 및 주택을 건축하기 위하여 1992.12.19. 부산직할시 북구청장에게 건축허가신청을 하였다.

라. 이에 위 북구청장은 1992.12.30. 원고에 대하여 이 사건 토지가 지목이 답으로서 농지(상대농지)라는 이유로 농지조성비와 전용부담금을 납부하는 것을 조건으로 건축허가를 함과 아울러, 1993.1 20.

농지의보전및이용에관한법률 제4조 제4항,

농어촌발전특별조치법 제45조의2 제1항 제1호의 규정에 의하여 원고가 납부하여야 할 농지조성비 및 전용부담금의 내역을 피고에게 통지하였고, 이에 따라 피고는 1993.2.23. 원고에 대하여 농지조성비 금 176,400원 및 전용부담금 금 4,772,600원을 부과, 고지하였다.

2. 본안전 항변에 대한 판단

피고는, 행정청의 위법한 처분 등의 취소, 변경을 구하는 항고소송에 있어서 행정청이란 국가 또는 공공단체의 기관으로서 국가나 공공단체의 의사를 결정하여 외부에 표시할 수 있는 권한 즉 처분권한을 가진 기관을 말하고, 이 사건의 경우 원고에 대하여 농지조성비 및 전용부담금 고지처분을 한 명의자도 피고 공사가 아닌 피고 공사의 사장이므로, 결국 이 사건 소는 피고 적격이 없는 공공단체를 상대로 한 것으로서 부적법하다고 항변한다.

살피건대, 일반적으로 행정처분의 행정청이라 함은 그 처분 등을 할 수 있는 권한을 가지는 행정기관 즉 국가 또는 지방자치단체의 행정에 관한 의사를 결정하고 이를 외부에 표시할 수 있는 권한을 가진 행정기관을 말하는 것이나, 국가나 지방자치단체의 행정기관에 한하지 않고, 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 행정기관, 공공단체 및 그 기관 또는 사인이 포함되는바, 이 사건의 경우 갑 제1호증의 기재에 의하면, 원고에 대한 이 사건 농지조성비 및 전용부담금 고지처분은

농지의보전및이용에관한법률시행규칙 제8조의3 제1항, 별지 제5호의 4 서식에 의하여 된 것으로 인정되고, 위 서식에 의하면 그 납입고지권자 명의가 "농어촌진흥공사 사장"이라 되어 있어 마치 그 처분명의자가 공공 단체인 피고 공사가 아니라 그 기관인 사장인 것처럼 보이기도 하나, 다른 한편

농지의보전및이용에관한법률 제4조 제4항,

같은법시행령 제8조,

같은법시행규칙 제8조의2,

제8조의3,

농어촌발전특별조치법 제45조의2,

제74조,

같은법시행령 제53조의3,

제53조의4,

제83조,

같은법시행규칙 제35조의2,

제35조의3,

농어촌진흥공사및농지관리기금법 제32조,

같은법시행령 제36조 등의 각 규정에 의하면, 피고 공사는 농림수산부장관 등으로부터 농지조성비와 전용부담금의 고지징수권을 위탁받아 자기의 권한에 기하여 고지처분을 한 것으로 인정되는 점에 비추어 볼 때, 이 사건 고지처분을 외부적으로 한 행정청은 피고 공사이지 그 기관인 사장이 아니라고 보아야 할 것이고(위 서식상의 사장 표시는 단순히 피고 공사의 대표자 직명을 부가적으로 표기한 것으로 봄이 상당하다), 따라서 이 사건 고지처분의 취소를 구하는 항고소송의 피고는 피고 공사가 되어야 할 것이다. 피고의 항변은 이유 없다.

3. 처분의 적법성에 대한 판단

가. 당사자의 주장

원고는, 이 사건 토지의 공부상 지목이 답이기는 하나, 1973.10.경 이미 사실상 대지화되었기 때문에 그 때부터 이 사건 토지는 농지의보전및이용에관한법률이 규정하는 농지에 해당하지 아니하여 농지조성비 및 전용부담금의 부과대상이 될 수 없으므로, 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.

이에 대하여, 피고는, 농지상에 무허가 건물을 건축하였다 하여도 이는 불법 내지 무단전용행위이므로 농지로서의 법률적 성질을 상실하였다고 할 수 없는 것이고, 주무부장관이 농수산부장관의 농지전용에 관한 협의를 받아 도시계획구역 등의 결정 또는 지정을 하였다 하여도 그 때에는 농지전용의 가능성이 있는 농지로 전환될 뿐 농지전용행위가 이루어진 것이 아니며, 구체적인 농지전용행위(주택건설사업승인, 건축허가, 지목변경, 형질변경허가 등)가 있을 때 비로소 농지전용행위가 이루어져 농지조성비 및 전용부담금의 납부의무가 발생하는 것이므로, 농지인 이 사건 토지를 대지로 전용하여 그 지상에 건축을 하고자 하는 원고에 대하여 위 농지조성비 및 전용부담금을 부과, 고지한 피고의 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다.

나. 판 단

살피건대,

농지의보전및이용에관한법률 제4조 제4항은, 농지를 전용하고자 하는 자는 그 전용하고자 하는 농지에 상당하는 농지의 조성에 소요되는 비용을 납입하여야 하고(1975.12.31. 법률 제2837호로 전문개정하면서 절대농지에 한하여 농지조성비 부담제도를 신설하고, 1981.3.7. 법률 제3381호로 개정하면서 농지조성비의 부담범위를 상대농지전용에까지 확대하였다),

농어촌발전특별조치법 제45조의2 제1항 제1호는, 위 농지조성비를 납입하여야 하는 자는 전용부담금을 부담하여야 하는 것으로(1991.11.22. 법률 제4400호에 의하여 신설) 각 규정하고 있는데, 한편

농지의보전및이용에관한법률 제2조 제1호에서 "농지"라 함은 법적 지목 여하에 불구하고 실제의 토지현상이 농경지 또는 다년성식물재배지로 이용되는 토지와 그 개량시설의 부지를 말한다고 하고,

제7호에서 "농지의 전용"이라 함은 농지의 형질을 변경하거나 농지의 이용에 장해가 되는 시설 또는 구조물의 설치 등으로 농지를 농작물 경작 또는 다년성식물재배 이외의 목적에 사용하는 것을 말한다고 하여, 실제의 토지현상을 중시하면서 농지의 전용을 실제로 농지를 다른 용도로 사용하는 것을 의미하는 것으로 규정하고 있으므로, 위 농지조성비 등의 부과대상 농지인지의 여부는 공부상 지목에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려져야 할 것이고, 아울러 그 납입의무자는 실제의 토지현상이 농지인 토지를 사실상 다른 용도로 전용하고자 하는 자라고 보아야 할 것이다.

그런데 앞서 본 바와 같이, 이 사건 토지는 위 안정열의 무허가 사찰건물 건축으로 인하여 1973.10.경 이미 사실상 대지화되었고, 그러다가 위 특정건축물정리에관한특별조치법의 시행으로 그 지상의 위 무허가 사찰건물이 양성화되고, 나아가 위 지역이 도시계획구역에 편입되어 일반주거지역으로 변경된 이상, 그로써 이 사건 토지는 더 이상 농지로서의 실질을 보유하지 못한 채 대지로 완전히 전용되었다고 보아야 할 것이고, 이는 그 전용행위가 적법한 허가 없이 불법 내지 무단으로 이루어졌다고 해서 달리 볼 것은 아닌바, 원고가 위 안정열로부터 이 사건 토지를 매수하여 위 북구청장으로부터 건축허가를 받을 당시, 이 사건 토지는 비록 공부상 지목이 답으로 되어 있었지만 그 실제의 현상을 기준으로 할 때 농지조성비 및 전용부담금 납입제도가 마련되기 이전부터 이미 농지로서의 형상을 상실하였고, 또 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수도 없으므로, 위 농지조성비 및 전용부담금의 부과대상인 농지에 해당되지 않는다고 할 것이다. 원고의 주장은 이유 있다.

3. 결론

그렇다면 원고가 위 농지조성비 및 전용부담금의 납입의무자임을 전제로 한 피고의 이 사건 처분은 위법하므로, 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 안성회(재판장) 박성철 우성만