건축허가처분취소

전문

【원고(선정당사자), 상고인】

박충만 (소송대리인 변호사 조영희)

【피고, 피상고인】

나주시장

【피고보조참가인】

나주양돈친환경영농조합법인 (소송대리인 법무법인 광주로펌 담당변호사 방영철)

【원심판결】

광주고등법원 2011. 9. 22. 선고 2011누500 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.

【이 유】

상고이유를 판단한다.

1. 법령의 해석은 가능한 한 법령에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하되, 나아가 당해 법령의 입법 취지와 목적, 그 제정 및 개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써 어디까지나 법적 안정성을 해치지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 방향으로 이루어져야 한다(대법원 2010. 12. 23. 선고 2010다81254 판결 등 참조).

2. 가. 구 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9433호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘가축분뇨법’이라 한다) 제2조는 가축분뇨법에서 사용하는 용어들을 정의하면서, 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등을 ‘배출시설’로(제3호), 이러한 배출시설에서 배출되는 가축분뇨를 퇴비·액비 등으로 만드는 시설을 ‘자원화시설’로(제4호), 가축분뇨를 침전·분해 등의 방법으로 처리하는 시설을 ‘정화시설’로(제7호), 가축분뇨를 자원화 또는 정화(이하 ‘처리’라 한다)하는 자원화시설 또는 정화시설을 ‘처리시설’로(제8호), 지방자치단체의 장이 설치하는 처리시설을 ‘공공처리시설’로(제9호) 각 규정하고 있다.

나. 한편 가축분뇨법 제12조, 제24조, 제27조, 제28조에 의하면 가축분뇨 (공공)처리시설은 설치 주체 및 절차 등에 따라 ① 일정 규모 이상의 배출시설에 대한 설치허가를 받거나 신고를 한 자가 설치하여야 하는 처리시설, ② 지방자치단체의 장이 일정 규모 미만의 소규모 축산농가에서 발생하는 가축분뇨를 처리하기 위하여 시·도지사의 승인을 얻어 설치하는 공공처리시설, ③ 일정량 이상의 가축분뇨를 재활용의 목적으로 처리하고자 하는 자가 시장·군수 등에게 신고하고 설치하는 재활용시설, ④ 처리시설을 갖추어 가축분뇨를 최종적으로 안전하게 처리하는 영업을 하고자 하는 자가 시장·군수 등의 허가를 받아 설치하는 처리시설로 분류할 수 있다.

다. 이 사건 건축허가처분 당시 시행되던 구 환경영향평가법(2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제4조 제1항은 환경영향평가대상사업을 규정하면서 제18호에서 “환경에 영향을 미치는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치사업”을 들고 있는데, 구 환경영향평가법 시행령(2009. 11. 2. 대통령령 제21807호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조 제1항은 이에 관하여 “가축분뇨법 제2조 제8호 또는 제9호에 따른 처리시설 또는 공공처리시설을 말한다”고 규정하고 있다.

그리고 구 환경영향평가법 제16조 제1항은 환경영향평가대상사업을 시행하려는 사업자는 해당 사업계획 등에 대한 승인 등을 받기 전에 승인기관의 장에게 환경영향평가서를 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 제2항은 승인기관장 등은 환경부장관에게 환경영향평가서를 제출하고 그에 대하여 협의를 요청하여야 한다고 규정하고 있다.

한편, 구 환경영향평가법 제4조 제3항 및 제16조 제3항은 환경영향평가대상사업의 구체적인 범위 및 환경영향평가서의 구체적인 제출시기, 협의요청시기 등은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있는데, 그에 따른 구 환경영향평가법 시행령 제3조 제2항 및 제23조 제1항 [별표 1] 환경영향평가를 실시하여야 하는 대상사업의 범위, 평가서 제출시기 및 협의요청시기(이하 ‘이 사건 별표’라고 한다) 제15호 (나)목 2)는, 환경영향평가대상사업의 범위란에서 “가축분뇨법 제2조 제8호에 따른 처리시설로서 처리용량이 1일 100킬로리터 이상인 것”을 규정하고 있고, 그에 대한 평가서 제출시기 또는 협의요청시기란에서는 “가축분뇨법 제24조 또는 제28조에 따른 공공시설 설치승인 전 또는 분뇨처리업의 허가 전”이라고 규정하고 있다.

라. 이 사건 별표는 처리용량 1일 100㎘ 이상인 가축분뇨 처리시설을 설치하는 사업은 환경영향평가대상사업의 범위에 해당하는 것으로 규정하고 있는바, 비록 그 중 가축분뇨법 제24조에 따른 공공처리시설과 제28조에 따른 가축분뇨처리업자가 설치하는 처리시설을 제외한 나머지 처리시설에 대하여는 구체적인 평가서 제출시기 또는 협의요청시기를 규정하고 있지 아니하지만, 친환경적이고 지속가능한 개발을 통한 쾌적하고 안전한 국민생활을 도모하기 위하여 환경영향평가대상사업의 범위를 지속적으로 확대하여 온 환경영향평가법령의 개정취지 및 경과, 환경영향평가대상사업의 범위가 명백하게 규정되어 있는 상황에서 평가서 제출시기 등 그 실시절차에 관한 규정을 들어 대상사업의 범위를 제한하는 것은 타당하지 아니한 점, 가축분뇨법 제24조에 따른 공공처리시설(자원화시설과 정화시설을 불문한다)이나 제28조에 따른 가축분뇨처리업자가 설치하는 처리시설과 나머지 처리시설을 달리 취급할 아무런 합리적인 이유를 발견하기 어려운 점 등에 비추어 보면, 구 환경영향평가법상 가축분뇨 처리시설로서 처리용량이 1일 100㎘ 이상인 것은 그 설치·운영 주체와 상관없이 모두 환경영향평가대상사업에 해당한다고 봄이 타당하다.

3. 원심판결 이유에 의하면, 피고보조참가인이 설치하려는 이 사건 처리시설은 가축분뇨법 제27조에 따른 재활용시설로서 그 처리용량이 1일 100㎘인 사실을 알 수 있으므로, 앞서 본 법리에 비추어 이는 환경영향평가대상사업에 해당한다고 보아야 한다.

그런데도 원심은 이와 달리 구 환경영향평가법 및 가축분뇨법과 그 각 하위법령의 해석상 ‘신고’ 대상인 이 사건 처리시설의 설치사업은 ‘승인 등’을 요하는 환경영향평가대상사업에 해당하지 아니한다는 전제하에 환경영향평가를 실시하지 아니한 채 이루어진 위 처리시설의 설치에 관한 이 사건 건축허가처분(건축법 제11조에 의하여 개발행위허가 및 농지전용허가가 의제된다)이 적법하다고 판단하고 말았으니, 이러한 원심판결에는 환경영향평가대상사업에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이를 지적하는 취지의 상고이유 주장은 이유 있다.

4. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 양창수(재판장) 고영한 김창석(주심)