도로명변경처분무효확인

전문

【원고, 피상고인】

박규연 외 6인 (소송대리인 법무법인(유한) 로고스 담당변호사 이준성 외 1인)

【피고, 상고인】

성남시장 (소송대리인 법무법인 해마루 담당변호사 천정배 외 2인)

【원심판결】

서울고등법원 2014. 1. 9. 선고 2012누17973 판결

【주 문】

원고 박규연, 권희근, 김용수, 김춘혜, 김정옥에 대한 상고를 각하한다.

원고 김애숙, 박문선에 대한 상고를 기각한다.

상고비용은 피고가 부담한다.

【이 유】

1. 원고 박규연, 권희근, 김용수, 김춘혜, 김정옥에 대한 상고에 관한 직권판단

상소는 자기에게 불이익한 재판에 대하여서만 제기할 수 있고, 재판이 상소인에게 불이익한지의 여부는 재판의 주문을 표준으로 하여 상소제기 당시를 기준으로 판단되어야 하므로, 전부 승소한 판결에 대한 상소는 그 이익이 없어 부적법하다(대법원 2007. 7. 13. 선고 2007다20235 판결 등 참조). 기록에 의하면, 제1심이 원고들의 소를 각하하고, 원심이 원고 박규연, 권희근, 김용수, 김춘혜, 김정옥의 항소를 기각한 사실을 알 수 있는바, 피고가 위 원고들에 대하여는 전부 승소하였으므로, 피고의 위 원고들에 대한 상고는 상고의 이익이 없어 부적법하다.

2. 원고 김애숙, 박문선에 대한 상고이유 제1점에 관한 판단

행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라고 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다. 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익은 당해 처분의 근거 법규와 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익과 같이 사실적·경제적 이해관계를 갖는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다. 또 당해 처분의 근거 법규와 관련 법규에 의하여 보호되는 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법규의 명문 규정에 의하여 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규에 의하여 보호되지는 아니하나 당해 처분의 행정목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 관련 처분들의 근거 법규에 의하여 명시적으로 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에서 명시적으로 당해 이익을 보호하는 명문의 규정이 없더라도 근거 법규와 관련 법규의 합리적 해석상 그 법규에서 행정청을 제약하는 이유가 순수한 공익의 보호만이 아닌 개별적·직접적·구체적 이익을 보호하는 취지가 포함되어 있다고 해석되는 경우까지를 말한다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두33044 판결, 대법원 2014. 2. 21. 선고 2011두29052 판결 등 참조).

원심은, 도로명주소법 제8조 제1항 제2호, 같은 항 제3호, 같은 조 제7항, 구 도로명주소법 시행령(2011. 9. 29. 대통령령 제23167호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라고 한다) 제6조의4 제5항, 제7조의3 제1항, 같은 조 제7항에 의하면, 행정청이 도로구간을 변경하기 위해서는 도로구간의 변경으로 도로명주소를 변경하여야 하는 주소사용자 2분의 1 이상의 서면동의를 받아야 하고, 도로명 변경절차에 있어서는 주소사용자 5분의 1 이상의 동의가 있으면 그 주소사용자에게 도로명의 변경신청권이 부여되며, 도로명을 변경하기 위해서는 주소사용자 2분의 1 이상의 서면동의를 받아야 하는데, 위와 같이 도로명주소법령이 도로구간·도로명 변경절차에 있어서 주소사용자의 절차개시신청권과 변경여부결정권을 부여하고 있는 것은, 도로구간·도로명 변경에 따라 필연적으로 주소사용자들의 주소가 변경된다는 점을 고려하여 주소사용자의 의사에 반하여 주소가 변경되지 아니할 실체적인 법적 이익을 보호하려는 취지라고 한 다음, 이 사건 처분으로 인하여 도로명주소가 변경된 주소사용자인 원고들이 가지는 이익은 법률상 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익이라고 판단하였다.

위 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유 주장과 같이 행정처분에 대한 무효확인소송의 원고적격에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.

3. 원고 김애숙, 박문선에 대한 상고이유 제2점에 관한 판단

행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 2013. 2. 14. 선고 2012두9000 판결 등 참조).

원심은, 피고가 2011. 6. 15. 기존의 ‘판교로’ 구간 중 성남시 분당구 야탑동 535부터 야탑동 산 60-3까지 구간의 도로명을 ‘판교로’에서 ‘야탑남로’로 변경하는 내용의 도로명·도로구간 변경안을 공고하고 주민의견수렴절차를 거쳤다가 2011. 6. 27. 위 변경구간의 시작지점을 야탑동 535에서 성남시 분당구 이매동 154로 조정하였는데도 그 조정안에 대해서는 시행령에서 정한 공고와 주민의견수렴절차를 거치지 아니하고 위 도로명 변경에 관하여 주소사용자 2분의 1 이상의 서면동의도 받지 아니한 채 이 사건 처분을 한 하자가 있다고 인정한 다음, ① 도로명주소법령이 공고와 서면동의절차를 규정한 취지는 이해관계인의 권익을 보호하기 위한 것으로 보이는 점, ② 주소사용자 2분의 1 이상의 동의가 없으면 도로명의 변경이 불가능하도록 한 규정의 절차적 의미가 중대한 점, ③ 도로명주소법령상 동의대상자인 주소사용자의 범위가 명확한데도 피고가 주소사용자 중 관외 거주자를 배제한 채 주소사용자의 수를 산정한 것은 법치행정의 원칙에 위배되는 점, ④ 이 사건 동의대상자인 주소사용자가 7,139명인데 반해 ‘판교로’에서 ‘야탑남로’로 도로명을 변경하는 데 찬성한 사람은 1,166명으로서 도로명주소법령이 요구하는 동의 요건에 현저히 미달하는 점, ⑤ 의사에 반하여 도로명주소가 변경된 원고들의 이익과 이 사건 처분에 존재하는 절차위반의 정도가 중대한 점 등을 고려하면, 이 사건 처분에 존재하는 하자가 중대할 뿐만 아니라 명백하므로, 이 사건 처분은 당연무효라고 판단하였다.

위 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유 주장과 같이 행정처분의 당연무효에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.

4. 결론

그러므로 원고 박규연, 권희근, 김용수, 김춘혜, 김정옥에 대한 상고를 각하하고, 원고 김애숙, 박문선에 대한 상고를 기각하며, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이인복(재판장) 민일영 박보영 김신(주심)