공유수면점·사용변경허가거부처분취소

전문

【원고, 상고인】

한국수력원자력 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 율촌 외 1인)

【피고, 피상고인】

고창군수 (소송대리인 변호사 박형섭)

【원심판결】

광주고등법원 2013. 4. 15. 선고 (전주)2012누1452 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.

【이 유】

상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 상고이유보충서 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.

1. 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(이하 ‘공유수면법’이라고 한다)은 공유수면을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전·관리하고, 환경친화적인 매립을 통하여 매립지를 효율적으로 이용하게 함으로써 공공의 이익을 증진하고 국민 생활의 향상에 이바지함을 목적으로 하여 제정된 법률로서(제1조), 공유수면 점용·사용허가 등의 기준과 관련하여 제12조에서 ‘공유수면관리청은 공유수면 점용·사용허가를 할 때에 그 허가로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 ‘공유수면 점용·사용 관련 권리자’라고 한다)가 있으면 그 허가를 하여서는 아니 된다. 다만 공유수면 점용·사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용·사용에 동의한 경우(제1호)에는 그러하지 아니하다.’라고 규정하고 있다. 이러한 위임에 따라 공유수면법 시행령 제12조 제1항은 “공유수면법 제12조 본문에서 ‘대통령령으로 정하는 권리를 가진 자’란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.”고 규정하면서 제4호에서 “수산업법 제8조에 따른 어업면허를 받은 자”를, 제5호에서 “수산업법 제41조 제3항에 따른 구획어업, 육상해수양식어업 및 종묘생산어업의 허가를 받은 자”를 들고 있고, 같은 조 제4항은 ‘공유수면관리청은 공유수면법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 해당 점용·사용허가로 제1항 각 호에 따른 권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부(제1호), 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부(제2호)를 검토하여야 한다.’고 규정하고 있다.

한편 공유수면법에 따른 공유수면의 점용·사용허가와 그 허가기간의 연장허가는 특정인에게 공유수면 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분으로서 그 처분의 여부 및 내용의 결정은 원칙적으로 행정청의 재량에 속한다고 할 것이나, 이와 같은 재량처분에 있어서도 그 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있거나 비례·평등의 원칙을 위반하는 등의 사유가 있다면 이는 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하여 그 취소를 면치 못한다(대법원 2006. 5. 12. 선고 2004두8071 판결, 대법원 2014. 7. 10. 선고 2013두27500 판결 등 참조).

2. 원심은, 그 판시와 같은 사정을 들어 (1) 원고가 이 사건 변경허가 부관에 따라 해양수산부 질의회신 결과에 의해 확정된 피해권리자(부관부 어업권자)의 동의서를 제출할 의무가 있음에도 이를 이행하지 아니한 것과, (2) 원고가 전남대학교 산학협력단 수산과학연구소와 체결한 용역계약서를 제출하였다고 하여 이를 이 사건 변경허가 부관에서 정한 용역계약서 제출로 보기 어렵다고 보아 원고가 용역계약서 제출의무를 이행하지 아니한 것을 이유로 원고의 이 사건 재연장신청을 거부한 피고의 이 사건 처분은 적법하다고 판단하였다.

3. 그러나 원심의 이러한 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.

가. 부관부 어업권자의 동의서 제출과 관련하여

(1) 관련 법령 및 원심판결 이유와 기록에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정 등에 비추어 보면, 이 사건 부관부 어업권자는 이 사건 변경허가 부관에 따른 해양수산부의 질의회신 결과에 의해 확정된 피해권리자로 보기 어려우므로, 원고는 이 사건 재연장신청을 함에 있어서 이 사건 부관부 어업권자의 동의서를 제출할 의무가 없다.

(가) 공유수면 점·사용허가를 할 때에 동의가 필요한 ‘공유수면 점용·사용 관련 권리자’에 해당하려면 해당 점·사용허가로 인해 피해가 예상되어야 한다.

(나) 영광원자력발전소(이하 ‘영광원전’이라고 한다) 5, 6호기의 추가 가동으로 인한 온배수로 인한 피해와 이 사건 돌제의 유지를 위한 공유수면 점·사용으로 인한 피해는 서로 달라 이를 구별해야 하므로, 피고는 이 사건 처분을 함에 있어서 이 사건 부관부 어업권자가 이 사건 돌제의 유지를 위한 공유수면 점·사용으로 인해 피해를 입을 우려가 있는 경우에 한하여 원고에게 부관부 어업권자의 동의서 제출을 요구할 수 있다.

(다) 원고는 영광원전 5, 6호기의 추가 가동으로 인한 온배수의 영향을 저감하기 위하여 이 사건 방류제와 이 사건 돌제를 설치하였는데, 이 사건 돌제는 이 사건 방류제 설치에 따른 침식·퇴적 등 2차적인 해양환경 변화를 완화하기 위한 시설로서 그 자체로는 영광원전에서 배출되는 온배수의 양이나 흐름에 어떠한 영향도 끼치지 않는다.

(라) 부관부 어업권자는 이 사건 돌제로 인한 부유물질 확산 등으로 인하여 예상되는 피해범위 밖에 어장이 있고, 영광원전에 대한 사업인정고시가 있은 후에야 비로소 어업허가를 통해 어업을 영위한 것으로 그와 같은 어업권은 공공사업의 시행에 따른 제한이 이미 확정되어 있는 상태에서 이루어진 것으로 그 이후의 공공사업 시행으로 특별한 손실을 입게 되었다고 볼 수 없다.

(마) 해양수산부는 '영광원전 5, 6호기의 추가 가동으로 인해 어업권 내 온배수가 1℃ 이상으로 영향을 미치고 이에 따라 피해가 발생한다는 피해조사결과가 나왔으므로 부관부 어업권자를 공유수면법상 권리자로 볼 수 있다'고 회신하였다. 그런데 이는 발전용 냉각해수 사용을 위한 점·사용허가에 있어서 부관부 어업권자를 공유수면 점용·사용 관련 권리자로 볼 수 있다는 회신일 뿐, 이 사건 돌제의 유지를 위한 공유수면 점·사용허가에 있어서 부관부 어업권자를 공유수면 점용·사용 관련 권리자로 볼 수 있다는 회신으로 볼 수 없다.

(2) 이러한 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원고가 부관부 어업권자의 동의서를 제출하지 아니하였음을 이유로 이 사건 재연장신청을 거부한 피고의 이 사건 처분은 그 판단의 기초되는 사실을 오인한 잘못으로 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 것이다.

나. 용역계약서 제출과 관련하여

(1) 원심판결 이유와 기록에 의하면, 아래와 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 구시포해수욕장 피해대책위원회(이하 ‘이 사건 대책위원회’라고 한다)는 2006. 7. 28. 피고에게 영광원전 피해보상과 관련된 일체의 권한을 위임하였다.

(나) 이러한 위임에 따라 원고의 영광본부와 고창군(구시포해수욕장 상가위원회 포함)은 2007. 2. 26. 이 사건 돌제의 공유수면 점·사용허가로 인한 2차 피해조사를 실시하기로 합의하면서 차후에 조사기관을 협의하여 선정하고, 조사범위를 이 사건 대책위원회가 위임한 구시포어항·해수욕장 바닷가 및 해수욕장 상가로 정하였다.

(다) 피고는 위 2007. 2. 26.자 합의를 반영하여 이 사건 변경허가 부관에 ‘당사자(영광원전과 관련 피해대책위) 간에 합의(구시포어항·해수욕장 바닷가 및 상가와 고리포만 어선업 2차 피해조사)한 내용을 신의원칙에 의거 충실히 이행한다”는 조항을 정하였다.

(라) 원고와 피고 및 이 사건 대책위원회는 2007. 6. 14. 피해조사기관을 잠정적으로 목포대학교로 정하였는데, 그 후 조사범위 등에 관한 이견으로 인해 2차 피해조사를 더 이상 진행하지 못하였다.

(마) 원고와 이 사건 대책위원회는 2010. 3. 16. 전남대학교 산학협력단 수산과학연구소를 2차 피해조사기관으로 하기로 합의하였다.

(바) 원고는 피고에게 전남대학교 산학협력단 수산과학연구소와 체결한 피해조사 관련 용역계약서를 제출하였다.

(2) 이와 같은 사실관계를 통하여 알 수 있는 아래와 같은 사정 등을 종합하여 볼 때, 원고가 피고에게 전남대학교 산학협력단 수산과학연구소와 체결한 용역계약서를 제출한 것은 이 사건 변경허가 부관에서 정한 용역계약서 제출로 보아야 한다.

(가) 이 사건 돌제의 공유수면 점·사용허가로 인한 2차 피해조사를 실시하기로 한 위 2007. 2. 26.자 합의는 피고가 이 사건 대책위원회로부터 위임을 받아 체결한 것이다.

(나) 피고는 위 2007. 2. 26.자 합의 내용을 반영한 이 사건 변경허가 부관 제3항 라호를 규정하면서, 위 합의의 주체를 원고와 이 사건 대책위원회라고 구체적으로 명시하였다.

(다) 원고는 이 사건 변경허가 부관 제3항 라호에서 정한 바에 따라 이 사건 대책위원회와 전남대학교 산학협력단 수산과학연구소를 2차 피해조사기관으로 하기로 합의한 것으로, 그 합의 과정에 피고가 참석하지 아니하였다고 하여 그 효력이 부정되는 것이 아니다.

(라) 이후 이 사건 대책위원회가 원고에게 2차 피해조사기관을 목포대학교로 하여 추진해 줄 것을 일방적으로 요구하였다고 하여 위 2010. 3. 16.자 합의의 효력을 부정할 수는 없다.

(3) 이러한 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원고가 용역계약서 제출의무를 이행하지 아니하였음을 이유로 원고의 이 사건 재연장신청을 거부한 피고의 이 사건 처분은 그 판단의 기초되는 사실을 오인한 잘못으로 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

다. 그런데도 원심은 이와 달리 이 사건 처분이 적법하다고 보아 원고의 청구를 배척하였으니, 이러한 원심판결에는 논리와 경험의 법칙에 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나서 사실을 오인하거나, 공유수면 점·사용허가의 기준과 재량권의 일탈·남용에 관한 법리를 오해함으로써 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.

4. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 권순일(재판장) 박병대 박보영(주심) 김신